Проблеми
вдосконалення фінансових основ місцевого самоврядування
А.Д. Косьмина, Б.І. Кичанов, Всеросійський заочний фінансово-економічний інститут,
кафедра фінансового менеджменту
У квітні 1999 р. опублікований Проект Основних положень
(Концепції) державної політики розвитку місцевого самоврядування в Російській
Федерації. Необхідність розробки Концепції викликана змінність багатьох проблем
правового та фінансового забезпечення діяльності органів влади місцевого самоврядування,
що перешкоджає ефективному вирішенню ряду найважливіших питань функціонування муніципалітетів.
Спостерігається неузгодженість законодавства Російської Федерації про місцеве самоврядування,
ряд діючих нормативно-правових актів містять положення, що не відповідають
концепції місцевого самоврядування, закріпленої в Конституції Російської Федерації.
З іншого боку, на регіональному та муніципальному рівні приймаються нормативні
акти, нерідко суперечать Федеральному законодавству.
Невирішеність багатьох правових питань діяльності органів
місцевого самоврядування видно хоча б на такому прикладі. Конституція Російської Федерації
встановила, що земля може перебувати у державній та муніципальній власності.
Право власності на землю дозволило б значно зміцнити фінансову базу муніципалітетів.
Але у прийнятому після Основного Закону Цивільному Кодексі РФ в ст. 214 наголошується,
що "земля та інші природні ресурси, які знаходяться у власності громадян,
юридичних осіб або муніципальних утворень, є державною власністю ".
Тим часом на момент прийняття Цивільного Кодексу землі у власності муніципалітетів
практично не було і тому, незважаючи на проголошене Конституцією РФ право,
муніципалітети фактично не мають у своєму розпорядженні правом власності на землю.
1. Удосконалення правової основи місцевих фінансів
Будівництво демократичної федеративної держави
вимагає поєднання централізму і самостійності територій, чіткого розмежування
податкових повноважень, доходів і витрат бюджетів різних рівнів. На рівні міжбюджетних
відносин федеральних органів влади і суб'єктів федерації вимагають свого невідкладного
рішення наступні проблеми:
більш чітке розмежування видатків і доходів між бюджетами
різних рівнів;
максимальна фінансова незалежність регіонів;
вдосконалення перерозподілу коштів через федеральний
бюджет до бюджетів суб'єктів федерації;
підвищення частки регіональних бюджетів у консолідованому
бюджеті, тому що на регіональні та місцеві бюджети припадає 75 - 90% витрат
на соціальну сферу.
Невирішеність цих проблем викликає зустрічні фінансові
потоки (основна частина, наприклад ПДВ, перераховується в центр, а потім через систему
трансфертів перекладається тому в регіони); заохочує утриманство ряду регіонів через
недосконалість методики розподілу Фонду фінансової підтримки регіонів; породжує
відцентрові настрої в ряді суб'єктів федерації. За останні роки значно
збільшився дефіцит регіональних бюджетів. Так, за 1996 - 1998 рр.. дефіцит бюджету
Омської області зріс у 3,5 рази, по відношенню до доходів він збільшився з 25,6% до
63,4%. Одна з причин дефіциту - нераціональний розподіл податкових надходжень
між федеральними та регіональними органами влади. Суперечливою є вже сама по
собі ідея перекладу з регіонів значної суми податкових надходжень в центр,
а потім повернення їх з великим тимчасовим розривом у вигляді трансфертів назад в
регіони. При цьому частина фінансових ресурсів до останнього часу "прокручували"
банки, аж ніяк, не в інтересах держави і регіонів.
Тому, проаналізувавши динаміку останніх років, розміри
зустрічних грошових потоків, федеральним органам законодавчої влади доцільно
звести такі потоки до мінімуму, збільшити розмір податкових надходжень суб'єктам
федерації і муніципальних утворень і скорочувати одночасно трансферти регіонам.
огляду на те, що держава володіє пакетом акцій підприємств,
багато хто з яких не виплачують дивідендів, доцільно передати частину цих акцій
у власність суб'єктів федерації. Головне, звичайно, не в переділ власності
(власність суб'єктів федерації і власність на федеральному рівні мають єдиний
характер - характер державної власності), а в ефективному управлінні цієї
власністю. Суб'єкти федерації в кращому випадку безпосередньо на місцях можуть
брати участь в управлінні неефективно працюючими підприємствами, підвищувати віддачу
від використання держвласності.
Один з варіантів вирішення даного питання знайдений в Кемеровській
області. Тут наприкінці 1998 р. підписано угоду з федеральними органами влади,
за яким до Ради директорів підприємств, що перебувають у федеральній власності,
включаються 50% представників області. Таким чином, без зміни форм власності
суб'єкт федерації отримує можливість ефективно брати участь в управлінні цієї
власністю і несе разом з федеральними органами відповідальність за її використання.
Цей факт вимагає ретельного аналізу і при позитивних результатах - подальшого
розповсюдження.
Не менш важливою проблемою є в цей час міжбюджетні
відносини між суб'єктами федерації і органом місцевого самоврядування. Вступ
чинності Законом "Про місцеве самоврядування", а потім Закону "Про фінансові
засади місцевого самоврядування ", з одного боку, стало значним кроком
в розвитку місцевого самоврядування, з іншого - загострило взаємини в багатьох
регіонах між гілками влади (Приморський край, Удмуртія, Омська і Свердловська
області та ін).
Міжбюджетні відносини суб'єктів федерації і органів місцевого
самоврядування повинні будується, на нашу думку, на наступних принципах:
поєднання принципу централізму і самостійності бюджетних
відносин;
чітке розмежування між бюджетами на постійній основі
закріплених доходів і затвердження відносно стабільних (на 3 роки і більше) нормативів
розподілу регулюючих доходів;
висока зацікавленість суб'єктів федерації органів
місцевого самоврядування у збільшенні рівня власних податкових і неподаткових
доходів;
відповідальність органів влади кожного рівня за збалансованість
бюджетів, економне використання бюджетних коштів;
компенсація бюджетам місцевого самоврядування з регіональних
бюджетів для покриття збільшених витрат, викликаних рішеннями органів влади суб'єктів
федерації;
повна, достовірну та відкриту інформацію про доходи і витрати
бюджетів різного рівня.
Є різні пропозиції щодо впорядкування міжбюджетних
відносин суб'єктів федерації і органів місцевого самоврядування.
Одна група цих пропозицій пов'язує вдосконалення
-
Інші податки, збори та ін надходження
135433,0
14,9
276508,0
14,2
76758,8
3,5
602476,0
28,5
Неподаткові (крім приватизації)
доходи
-
-
9172,0
0,5
49880,0
2,3
53534,0
2,5
У загальній сумі доходів міських бюджетів доцільно
виділити провідні за питомою вагою податки і звернути головну увагу поліпшенню
збирання цих податків, підвищення бази оподаткування за провідними податках. У
бюджеті Омська такими податками є податок на прибуток, прибутковий податок, податок
на майно. Що стосується місцевих податків, то у відповідності з Податковим кодексом
їх перелік тепер різко скорочено, а що компенсує їх скорочення податок з продажу
є регіональним податком.
В Омську особливо низькими в порівнянні з іншими містами
є доходи від податку на прибуток, а це свідчить про те, що криза ділової
активності тут глибший, ніж в інших регіонах. Так, збір податку на прибуток
на 1 жителя в Казані становив у 1997 р. 114,4 долара, в Петрозаводську - 67 доларів,
а в Омську всього 31 долар.
За 1995 - 1998 рр.. податок на прибуток знизився в бюджеті
Омська з 320814,4 тис. руб. до 223533,1 тис. грн., тобто в 1,4 рази, а в абсолютній
сумі на 92281,3 тис. крб.
Велике значення для збільшення зборів податку на прибуток
має зміцнення податкової дисципліни, зменшення та викорінення розрахунків готівкою,
за бартером і т.п. Але головним фактором збільшення надходжень цього податку та безпосередньо
пов'язаних з діловою активністю інших податків (ПДВ, акцизів, прибуткового податку)
є підйом матеріального виробництва.
Радикал-реформатори перших років відкрили ринки Росії для
безперешкодного доступу закордонних товарів з метою підвищення конкурентоспроможності
вітчизняних виробів, а в результаті звалилося незахищене і не підтримане державою
вітчизняне виробництво. Тому вихід вбачається в тому, що всіляко підтримувати
і розвивати вітчизняне виробництво за активної участі регіональних та місцевих
органів влади. Якість вітчизняних автомобілів, телевізорів, пральних машин
поки нижче зарубіжних, але вони користуються при більш низьких цінах певним попитом,
їх виробництво збільшує зайнятість населення і податкові надходження (1).
Валютні ресурси доцільно використовувати не стільки
для імпорту готових виробів, скільки на придбання за кордоном нових технологій,
обладнання, ліцензій для виробництва таких виробів. Необхідно створити і більше
сприятливі умови для зарубіжних інвестицій у розвитку матеріального виробництва,
використовуючи досвід Новгородської області, досвід Китаю та інших країн.
Доцільно виділити сектор економіки, що дає найбільші
надходження до бюджету, і створити цього сектора сприятливі умови для розвитку.
В Омську таким сектором є нафтопереробка. Значні перспективи з підйомом
сільського господарства відкриваються в місті для переробки сільгосппродукції, харчової
промисловості.
Ряд економістів пропонують анульовано борги підприємств
бюджетам різних рівнів з тим, щоб дати можливість підприємствам піднятися
"стати на ноги", тому що більше половини підприємств збиткові. Нам видається
переважним замість списання боргів інший варіант: трансформувати заборгованість
підприємств бюджету в пакети акцій, що передаються регіональним та місцевим органам
влади. Останні могли б або продати їх, або при досить місткому пакеті акцій
активно брати участь в управлінні цими підприємствами.
Інший напрям збільшення доходів місцевих бюджетів
- Удосконалення законодавства про податкові пільги, у багатьох випадках не стимулюють
розвиток виробництва, а є лише додатковою лазівкою для ухилення від
податків і корупції. Так, закон про офшорних зонах в нинішньому вигляді дає можливість
для цілого ряду підприємств Омська, зареєстрованих в Горно-Алтайську або Елісті,
легального ухилення від податків. Закон завдає значний фінансовий збиток багатьом
регіонах і не має скільки-небудь помітного позитивного впливу на розвиток
реального сектора економіки Росії. Податкові пільги для одних означають підвищення
податкових ставок для інших. Разом з тим неправомірно було б скасовувати будь-які пільги
взагалі, так як за допомогою пільг держава може активно впливати на соціально-економічні
процеси. Приміром, за останні роки різко знизився обсяг інвестицій у розвиток
виробництва, передусім реального сектору економіки. Банки вельми неохоче видають
довгострокові кредити з-за значного кредитного ризику. Так, у загальному обсязі кредитних
ресурсів "Омскпромстройбанка" довгострокові кредити становили в останні
роки тільки 4 - 5%. Збільшенню інвестицій у розвиток реального сектора економіки
сприяла б, на наш погляд, така пільга, як звільнення банків від податку
на прибуток, що отримується від довгострокових кредитів.
Неправильним є положення, коли підприємство, що здійснює
свою виробничу діяльність на одній території, використовуючи природні, трудові
ресурси, інфраструктуру даній території, платить основні податки за місцем реєстрації
підприємства, наприклад, в Москві. Податки мають сплачуватися за місцем основної діяльності,
а не реєстрації підприємства.
Є проблеми в цьому відношенні і з прибуткового податку.
Наприклад, в Омську чимало філій, відділень різних фірм, проектних, освітніх,
а також інших комерційних організацій, які зареєстровані в Москві. Зарплату
співробітники цих фірм отримують перекладом з Москви, тому прибутковий податок із зарплати
омічей, що працюють в цих фірмах, дістається московським бюджету, як і відрахування
в позабюджетні фонди.
це призводить до необхідності також скоротити з 3 до
1,5-2 місяців терміни сплати прибуткового податку на основі декларації про доходи, так
як заповнюють такі декларації далеко не бідні громадяни. Це дозволить збільшити
фінансові ресурси місцевих бюджетів від надходження цього податку на 4% - 5%.
Значним резервом поповнення доходів місцевих бюджетів
є поліпшення збирання прибуткового податку. Стверджувати, як це робить ДПІ
по Омськ, що декларацію про доходи становлять 80 - 90% громадян, зобов'язаних це
робити, - значить видавати бажане за дійсне. Це цифра завищена в 1,3
- 1,5 рази. Необхідно прискорити впровадження в ДПІ комп'ютерної інформаційної системи,
яка хоча б у межах міста дозволяла виявляти всіх громадян, які отримують зароблену
плату в двох і більше місцях.
На нашу думку, доцільно скасувати пільги з прибуткового
податку військовослужбовцям, МВС та митниці. Наприклад, в Омську є селище Світлий, ряд
військових містечок, де всі або багато жителів працюють в армії і пов'язаних з нею організаціях.
Місто витрачає на утримання і обслуговування таких мешканців значні кошти,
не отримуючи нічого натомість, крім прибуткового податку з зарплати прибиральниць, двірників
і т.д.
Значну частку в доходах місцевих бюджетів повинен зайняти
з 1999 р. податок з продажів. Введення цього податку замість великої групи місцевих податків
загострило і без того непрості відносини органів влади суб'єктів федерації та місцевого
самоврядування. Пропорції розподілу цього податку між суб'єктами федерації
та органами місцевого самоврядування (в Омській області 40% і 60%) вирішуються часто
не за об'єктивними критеріями, а за співвідношенням голосів депутатів, що обираються від області
або міста, їх лояльності до мерії міст або губерніях, інших суб'єктивних факторів.
Може бути два варіанти вирішення даної проблеми. Перший - внести зміну до Податкового
кодекс, зробити податок з продажу не регіональною, а місцевим податком. Природно обсяг
продажів в районах області на душу населення значно менше, ніж у великих містах,
але можна знайти інші канали допомоги районним бюджетам. Інший варіант - встановити
нормативи міжбюджетного розподілу цього податку на основі об'єктивних даних
про співвідношення фактичних сум збору цього податку в містах і районах кожної області.
Звертає на себе увагу (див. табл. 2) дуже низька частка
доходів від використання державної та муніципальної власності в бюджетах
муніципальних утворень і бюджетах інших рівнів. Необхідно провести інвентаризацію
і значно поліпшити управління державною і муніципальною власністю,
одержувати від неї більше доходів. Нерідко об'єкти державної та муніципальної
власності здаються в оренду за цінами в 5 - 10 разів нижче ринкових. Доходи від державної
і муніципальної власності (без приватизації) склали в 1998 р. в бюджеті Омська
2,5%, у бюджеті Омської області ці доходи дорівнюють нулю, а у федеральному бюджеті вони
склали лише 0,1%.
Доцільно більш чітко розмежувати муніципальну власність,
власність суб'єктів федерації і федеральну власність. Для зміцнення фінансової
незалежності органів місцевого самоврядування має бути визнане і законодавчо
закріплено їх право власності на землю та інші природні ресурси.
В умовах нестійкої збалансованості, а в більшості
випадків значного дефіциту бюджетів всіх рівнів, нам видаються недоцільними
рекомендації багатьох економістів і політиків по значній і негайного зниження
податкових ставок у Росії. Так, лідери політичного руху "Яблуко"
бачать головний важіль підйому економіки Росії в негайне зниження всіх податків,
сплачуються з прибутку, до 20% і встановлення ставок прибуткового податку для всіх
категорій громадян більш 10%. Це нібито негайно підвищить ділову активність всіх
підприємств і громадян, збільшить тим самим базу оподаткування і в результаті підвищить
податкові надходження. При цьому часто робляться посилання на досвід США, де з приходом
президента Р. Рейгана різко знизили податки з корпорацій та підвищили їх ділову активність.
Безумовно, податки, що сплачуються з прибутку, необхідно
знизити, зараз вони непомірно великі. Але робити це, на нашу думку, треба поступово,
тому що наша економіка в цей час значно відрізняється від економіки США
70-х років. Різке зниження податків, що сплачуються з прибутку, до 20% може обвалити
бюджети всіх рівнів, а значить, ні з чого буде фінансувати оборонні замовлення,
дотації вугільної галузі, платити зарплату бюджетникам і т.д. Більш кращим
для розвитку ділової активності нам представляється інший варіант - застосування регресійній
(що знижується) ставки податку на приріст прибутку.
Мало корисного буде і від зниження прибуткового податку до
10%. Автори цієї пропозиції вважають, що цей захід підвищить ділову активність громадян,
їх зацікавленість у додатковій роботі і т.п. Насправді для багатьох громадян
головною проблемою є зараз шукати хоча б єдиною роботи, і нинішні
ставки прибуткового податку їм не представляються обтяжливими. У 1999 р. 75% прибуткового
податку йде до регіональних та місцевих бюджетів (він займає, як видно з даних табл.
2, істотну частку в доходах цих бюджетів), різке зниження цього податку істотно
підірве збалансованість цих бюджетів. Для спрощення процедури розрахунку і поліпшення
збирання прибуткового податку більш правильним представляється нам інший шлях: платити
на будь-який додаткової роботи прибутковий податок у розмірі 20% без надання
при цьому (крім необхідних випадків) декларації про доходи. Це відповідатиме
стратегічному напрямку вдосконалення податкової системи - її спрощення.
Поряд з чітким визначенням доходів бюджету кожного рівня,
необхідно законодавчо (наприклад, у Законі про міжбюджетних відносинах) більш чітко
визначити і розподіл видатків між бюджетами різних рівнів. Формулювання
Бюджетного Кодексу занадто загально трактують ці питання. У ст. 85, наприклад, зазначається,
що разом за рахунок коштів федерального бюджету, коштів бюджетів суб'єктів Російської
Федерації і коштів місцевих бюджетів фінансуються "... забезпечення правової
діяльності, протипожежної безпеки, соціального захисту населення ... "
і т.п. Але в яких пропорціях розподіляються ці витрати між бюджетами, які заходи
або об'єкти тієї ж протипожежної безпеки або витрати, пов'язані з реалізацією
Закону "Про ветеранів", повинні фінансуватися з обласного або міського
бюджету нічого не говориться.
Для вдосконалення планування витрат муніципальних
утворень і поліпшення міжбюджетних відносин необхідно також прискорити розробку
та прийняття органами федеральної влади державних мінімальних стандартів, норм
і нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості. Тут поки зроблено лише перші
кроки, зокрема в 1997 р. затверджений Федеральний Закон "Про прожитковий мінімум",
а в лютому 1999р. Урядом РФ затверджені "Методичні рекомендації
з визначення споживчого кошика для соціально-демографічних груп населення
в цілому по Російській Федерації та в суб'єктах Російської Федерації ". Розробка
і затвердження інших нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості невиправдано
затягнулося.
Доцільно розглянути перспективні шляхи перерозподілу
витрат. Наприклад, у бюджеті Омська за 1997 р. витрати на охорону здоров'я становили
396714 тис. руб., На фізичну культуру і спорт - 37959 тис. руб. (9,5% до витрат
на охорону здоров'я), на охорону навколишнього середовища - 95 тис. руб. (0,02% до витрат
на охорону здоров'я). Мабуть, є сенс трохи збільшити витрати на фізичну
культуру, спорт та охорону навколишнього середовища, що дозволить знизити захворюваність та
витрати на лікування громадян. Збільшення витрат на молодіжну політику, створення
нових робочих місць для молоді дозволить знизити витрати на правоохоронну діяльність
і т.д. Необхідно зробити аналіз ефективності використання бюджетних коштів за
різних напрямках, особливо в розвиток народного господарства, порівняти витрати
і досягнуті результати, тому що зараз нерідко ефективність витрат дуже низька
або взагалі дорівнює нулю.
Необхідні нові підходи до складання регіональних та місцевих
бюджетів. Провали федерального і регіональних бюджетів останніх років не вдається
закрити за допомогою секвестру. На нашу думку, доцільно складати не один,
а кілька варіантів бюджету. Додаткові варіанти повинні передбачати: у
випадку невиконання плану по доходах - які додаткові джерела доходів будуть
залучені; які витрати і наскільки будуть скорочені; які інвестиційні проекти
будуть перенесені на більш пізні терміни і т.п.
З підйомом і стабілізацією економіки є сенс переходити
до складання довгострокових бюджетів (на 3 -% років) з їх щорічною коригуванням
виходячи з фактичного виконання поточних бюджетів.
Так, роздрібна ціна малогабаритного пилососа "Джміль",
випускається одним з Омська підприємств, становить 300 - 350 руб., а малогабаритних
пилососів марки FIRST (Австрія) від 1500 до 2300 руб. Аналогічний розрив в ціні Омської
напівавтоматичного пральної машини "Сибір" і зарубіжних машин подібного
класу, Омський і імпортних товарів і т.д.
Список літератури
Российская газета. 1999. 5 червня.
Для підготовки даної роботи були використані матеріали
з сайту http://www.omsu.omskreg.ru/
