Глава 1. СУТНІСТЬ Прокурорський нагляд
§ 1. Законність і прокурорський нагляд у правовій державі
§ 2. Зміст прокурорського нагляду, його характеристика
§ 3. Цілі і завдання прокуратури
§ 4. Співвідношення прокурорського нагляду з іншими видами нагляду і контролю
§ 5. Напрямки діяльності прокуратури
§ 6. Правові основи діяльності прокуратури
§ 7. Предмет і система курсу «Прокурорський нагляд»
Глава 2. ПРИНЦИПИ Прокурорський нагляд
§ 1. Поняття та види принципів прокурорського нагляду
§ 2. Принцип законності в діяльності прокуратури
§ 3. Принцип незалежності органів прокуратури
§ 4. Принципи централізму і єдності прокурорського нагляду
§ 5. Принцип єдиноначальності
Глава 3. КОМПЕТЕНЦІЯ ПРОКУРАТУРИ
§ 1. Зміст компетенції прокуратури
§ 2. Межі компетенції прокуратури
§ 3. Розмежування компетенції між територіальними та спеціалізованими прокуратурами
§ 4. Розмежування компетенції між вищестоящими і нижчими прокурорськими органами
§ 5. Розмежування компетенції між однаковими за своїм становищем прокурорськими органами
Глава 4. ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ
§ 1. Зміст організації роботи
§ 2. Підбір кадрів і розподіл доручень
§ 3. Планування роботи в органах прокуратури

Розкриваються роль прокуратури як важливого державного органу до правоохоронних та забезпечення законності, питання її компетенції, принципи прокурорського нагляду. Аналізуються зміни, що стосуються статусу та повноважень органів прокуратури, закріплені в Конституції РФ і новому Законі про прокуратуру Російської Федерації.
Студентам та аспірантам юридичних вузів, практичним працівникам

Глава 1. СУТНІСТЬ Прокурорський нагляд
§ 1. Законність і прокурорський нагляд у правовій державі

В умовах змін, що відбуваються в усіх сферах життя нашого суспільства, і переходу до ринкових відносин в країні чітко визначився курс на формування правової держави. Це відображено в ст. 1 Конституції РФ, прямо вказує, що Росія - демократична федеративна правова держава з республіканською формою правління.
Правовою вважається насамперед найвищою мірою цивілізоване, справді демократичну державу, де визнається рівність усіх громадян незалежно від віку, статі, майнового стану, расової чи національної приналежності, віросповідання, ідеологічних переконань. Все, наділяються широкими правами та свободами, що дозволяють активно брати участь у будь-яких сферах суспільних відносин, а також несуть певні обов'язки із забезпечення належної організованості суспільства.
У правовій державі влада належить народу. Це означає, що: а) основні законодавчі та виконавчі органи створюються шляхом прямих виборів на основі загального, рівного виборчого права при таємному голосуванні і здійснюють свої функції під контролем виборців; б) гласність є одним з найважливіших принципів державної діяльності; в) народ безпосередньо шляхом референдумів може приймати закони (саме так була прийнята нині чинна Конституція РФ - Основний Закон нашої країни).
Специфічний ознака правової держави - наявність у ньому законів, що відбивають потреби прогресивного розвитку суспільства. Будучи глибоко демократичними, вони покликані всіляко сприяти підвищенню продуктивності праці, створення матеріальних і духовних цінностей з метою більш повного задоволення потреб населення. Важкий криза, в якій опинилася наша економіка, може бути подоланий, якщо в законодавстві буде послідовно проводиться курс на підвищення економічної зацікавленості громадян у результатах своєї праці та їх відповідальності за виконання обов'язків.
Разом з тим саме по собі прийняття належних нормативних актів не вирішує всіх складних проблем відновлення суспільства. Що містяться в них правові встановлення слід послідовно втілювати в життя, в регульовані ними суспільні відносини. У правовій державі закони, підзаконні акти повинні бути реальними, а порушення законності, в якій би сфері суспільних відносин вони не здійснювалися, від кого б не виходили, - нестерпними, а тому з ними необхідно вести наполегливу рішучу боротьбу. Законність, тобто суворе і точне виконання правових приписів, - найголовніший організуючий фактор стабілізації суспільства. Обов'язок суворого і точного виконання законів, підзаконних актів набуває загального характеру. Її несуть всі без винятку державні органи, громадські організації, підприємства, установи, посадові особи, громадяни. Суворе дотримання законності - найбільш істотний і характерна ознака правової держави.
Перехід до ринкових відносин не означає послаблення ролі держави в керівництві суспільством. У певному сенсі вона посилюється, укласти не лише у виданні законів, підзаконних актів, а й у забезпеченні суворого і точного їх виконання. Це гарантія реальності проводяться в нашому суспільстві реформ. Більш того, в реальності законів виражається і реальність державної влади. Якщо перші не будуть виконуватися, влада втратить свою роль у керівництві суспільством, стане номінальною, безпорадною. Стихійні процеси, що відбуваються в суспільстві, виявляться некерованими, що загрожують тяжкими наслідками для економіки, а отже, і для матеріального благополуччя громадян.
Законність потребує постійної охорони. І одним із дієвих способів її забезпечення є ефективний прокурорський нагляд. Із зростанням ролі законності зростає і роль прокурорського нагляду в її всебічному зміцненні. Вони нерозривно пов'язані між собою і є неодмінними атрибутами правової держави, яке може сформуватися лише за умови суворого дотримання законності і наявності дієвого прокурорського нагляду за її забезпеченням.
Разом з тим останнім часом чітко визначилася тенденція до приниження ролі прокурорського нагляду і навіть повного її заперечення. В одному з проектів нової Конституції РФ передбачалося виконання прокурором лише однієї функції: підтримання державного обвинувачення в кримінальному судочинстві (п. 4 ст. 115) 1. Причому підтримання обвинувачень розуміється не як здійснення нагляду за дотриманням законності, а як процесуальна діяльність, спрямована на викриття підсудного у вчиненні злочину і доведення необхідності його покарання. Прокуратура в даному світлі постає тільки як орган кримінального переслідування. У діючій Конституції взагалі не визначається призначення прокуратури, не зазначено, які функції вона повинна виконувати. І ст. 129 гл. 7 «Судова влада» регламентується лише порядок призначення Генерального прокурора РФ, прокурорів суб'єктів РФ та інших прокурорів, без конкретизації їх повноважень. Зазначається лише, що вони визначаються федеральним законом.
Якщо вважати прокуратуру складовою частиною судової системи, то її роль полягає в участі прокурорів у розгляді судами кримінальних і цивільних справ. Більше того, існує думка, що нагляд за виконанням законів застарів і в ньому немає необходімості2.
Безумовно, утвердження ринкових відносин можливо при наданні широких свобод підприємцям, підвищення самостійності різних підприємств, організацій, органів державної влади, місцевого самоврядування при виконанні покладених на них функцій. Але свобода не повинна перетворюватися на свавілля. Всі проведені в нашому суспільстві реформи відображені у чинному законодавстві, належне виконання якого - обов'язкова умова існування правової держави. Підприємці, акціонерні товариства, концерни, фірми, біржі і т. д. реалізують надані їм свободи в міру, закріпленої законом. Вихід за окреслені ним межі означає беззаконня, з яким необхідно вести рішучу боротьбу. Можливо, в майбутньому, коли стабілізується обстановка і країні, міцно утвердяться ринкові відносини, роль прокурорського нагляду істотно зміниться. Але в даний час, коли відбувається значна кількість порушень законності в усіх сферах регульованих правом відносин, активність органів прокуратури не може бути ослаблена.
Здійснення прокурорського нагляду не означає грубого втручання в сферу «приватних» відносин, тому що він втручається в них у мірі, що регулюється законодавством. Строго кажучи, вторгнення у виробничу, господарську та інші види діяльності установ, підприємств, організацій, органів влади та управління виходить від законів, якими визначаються їх повноваження, права та обов'язки. Прокуратура ж покликана забезпечувати їх реальність. Ось чому прокурорський нагляд повинен бути посилений. Він страж законності, її ефективна і надійна гарантія. Не можна сліпо копіювати досвід зарубіжних країн, в яких правове становище прокуратур інше. Необхідно виходити з реальної обстановки в нашій країні і використовувати накопичений позитивний досвід вітчизняних прокурорських органів, сприяючи вдосконалення їх діяльності. На перехідному етапі потрібна прокуратура з розгалуженими функціями, сильними наглядовими полномочіямі3.
Можливо ще одне заперечення проти здійснення прокурорського нагляду: надання великої самостійності регіонам в управлінні економікою, що складаються в них відносинами. За Конституцією суб'єкти федерації в межах виключної компетенції має право приймати нормативні акти, що суперечать федеральним законам (п. 6 ст. 76). За такої умови може здатися, що прокурорський нагляд за дотриманням законності суб'єктами РФ є посяганням на їх самостійність. Але навіть при розширенні повноважень суб'єктів законність ними повинна дотримуватися, оскільки останні входять до складу правової держави, обов'язковий ознака якого - суворе і точне виконання правових приписів. Законність повинна бути єдиною, всеросійської.
За Конституцією всі конституційні й федеральні закони мають пряму дію на всій території РФ (п. 1 ст. 76). Закони та інші нормативні акти суб'єктів РФ не можуть суперечити федеральним законам (п. 5 ст. 76). Відповідно до цього прокурорський нагляд за виконанням законодавства має здійснюватися в усіх республіках, що входять до складу РФ, краях, областях, округах, містах федерального значення. Прокуратура повинна являти собою єдину централізовану систему органів, що реалізують свої функції в усіх адміністративно-територіальних утвореннях. Що ж до правових актів, що виносяться в межах виключної компетенції суб'єктів федерації, то вони не повинні суттєво впливати на єдність законності. Можна скасувати ті чи інші державні органи, якщо вони вичерпали свої можливості щодо виконання покладених на них функцій, або при необхідності обмежити сфери їх дії. Але прокуратура до таких органів не відноситься. Вона проводить активну боротьбу з різними порушеннями законності, вживає дієвих заходів щодо відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів громадян, установ, підприємств, організацій і самої держави, володіє висококваліфікованими кадрами і невичерпним потенціалом. Ліквідація прокуратури чи будь-яке обмеження її функцій призведе до ще більш стрімкого зростання злочинності та інших порушень законності.
У сформованих умовах виникають гострі конфлікти між центральними органами влади та регіонами, проявляються сепаратизм, місництво. Законодавчими та виконавчими органами суб'єктів федерації часто приймаються нормативні акти, які суперечать загальноросійському законодательству4. Це загрожує цілісності Російської держави, веде до погіршення економічного становища населення. У боротьбі з такими негативними явищами важлива роль належить саме прокуратурі, чиї органи виявляють різні незаконні акти та вживають заходів щодо їх скасування або зміни. Забезпечення єдності законності - одне з найголовніших умов збереження цілісності Російської держави.
Згідно з п. 2 ст. 21 нині чинного Закону про прокуратуру Російської Федерації орани прокуратури при здійсненні нагляду за виконанням законів не підміняють інші державні органи. Така установка позбавляє прокурорів можливості виконувати покладені на них наглядові функції, бо не підміняти - означає не робити того, що повинні виконувати інші державні органи. В обов'язок ж прокуратури входить всеосяжний контроль за діяльністю різних органів, установ, підприємств, організацій, який включає поряд з виявленням порушень законності їх попередження та усунення.
У нашій державі існує декілька форм контролю: президентський, урядовий, відомчий, спеціалізований, губернаторський. Наприклад, і відповідно до п. 1 ст. 46 Статуту Свердловської області губернатор забезпечує і захищає права і свободи громадян, територіальну цілісність Свердловської області, законність і правопорядок5. Якщо формально трактувати дану установку з позицій Закону про прокуратуру, то прокуратура області не повинна виконувати свої наглядові функції, оскільки губернатор зобов'язаний забезпечувати законність і правопорядок. Відповідно до ст. 31 Статуту Законодавчі Збори Свердловської області приймає закони, вносить зміни, доповнення та здійснює контроль за їх ісполненіем6. Прокуратура ж області, мабуть, не повинна наглядати за виконанням прийнятих ним законів. Державний комітет з охорони природи здійснює контроль за виконанням законів про охорону навколишнього природного середовища. І, здавалося б, прокуратура не повинна наглядати за їх виконанням. Але створені спеціалізовані прокурорські органи, які контролюють виконання природоохоронного законодавства. Далі. У нашій державі контрольні функції за виконанням податкового законодавства виконує податкова інспекція, але поряд з нею нагляд за виконанням цього законодавства здійснює спеціальний підрозділ Генеральної прокуратури7. Робляться спроби створити подібні підрозділи і в прокуратурах областей, країв, республік.
Прокурорський нагляд за виконанням законів повинен здійснюватися самостійно, незалежно від різних контролюючих органів, бо головне його призначення - забезпечення суворого і точного дотримання законності по всій країні.
У п. 2 ст. 21 Закону про прокуратуру сказано, що перевірки виконання законів проводяться на підставі що надійшла до органів прокуратури інформації про факти порушення закону, що вимагають вживання заходів прокурором. Дане розпорядження орієнтує прокурорів на пасивність у боротьбі з правопорушеннями, відомості про які не надійшли, але навіть якщо і вчинили, прокурор не завжди зобов'язаний проводити перевірки, оскільки заходи з ним наказано вживати відповідним контролюючим органам. Безумовно, прокурорський нагляд за виконанням законів повинне здійснюватися цілеспрямовано і результативно. Перевірки необхідні в органах, організаціях, що допускають порушення законності. При цьому прокурор не повинен очікувати надходження необхідної інформації, йому слід надати право вимагати відомості про правопорушення від усіх органів, мають в своєму розпорядженні ними. Крім того, така інформація може бути отримана з розслідуваних або розглянутих судами кримінальних і цивільних справ. Наприклад, суд, розглянувши кілька позовів працівників про стягнення заробітної плати з підприємства, задовольнив їх. Судові рішення дають підстави вважати, що відповідачем порушується законодавство про працю. Таким чином, у наявності привід для проведення прокурором перевірки виконання законів на даному підприємстві.
Нагляд за законністю правових актів може здійснюватися з ініціативи самої прокуратури, без надходження будь-яких відомостей про їх незаконність. Звичайно, необхідно проводити перевірки за скаргами, іншим відомостями про порушення норм права, але головне - ініціатива прокурорів по забезпеченню законності правових актів. Невідповідне чинному законодавству правові акти становлять небезпеку для держави, суспільства, громадян. Прийняття одного незаконного правового акта може викликати безліч правопорушень, зазіхань на права та охоронювані законом инТереси різних суб'єктів. Відомий випадок, коли уряд республіки винесла постанову, якою заборонялося приймати на роботу іногородніх громадян, в результаті чого за наявності вільних робочих місць тисячі людей опинилися без роботи і без засобів до існування. Постраждали і самі установи, підприємства, організації, які через відсутність працівників не могли повною мірою виконувати покладені на них функції. Прокурор республіки повинен був прийняти оперативні заходи щодо скасування зазначеної постанови, не очікуючи надходження скарг або будь-якої іншої інформації про його незаконність.
Підвищену соціальну небезпеку можуть представляти і незаконні ненормативні акти органів влади, управління, в яких нерідко містяться неправомірні заборони і розпорядження, що стосуються конкретного громадянина, установи, підприємства чи організації. Наприклад, керівник органу управління незаконно звільняє працівника, позбавивши його можливості одержувати заробітну плату, від чого страждає і родина звільненого. З метою захисту прав і охоронюваних законом інтересів прокурор зобов'язаний за своєю ініціативою домагатися скасування або зміни незаконних розпоряджень. У наказі Генерального прокурора «Про організацію прокурорського нагляду за виконанням законів, дотриманням прав і свобод людини і громадянина» від 22 травня 1996 р. № 30 дана подібна установка. У ньому написано: «Нагляд за законністю правових актів, що видаються федеральними міністерствами і відомствами, представницькими (законодавчими) і виконавчими органами суб'єктів Російської Федерації, органами місцевого самоврядування, військового управління, органами контролю, їх посадовими особами, здійснювати незалежно від надходження інформації про порушення законності »(п. 3) 8.
У правовій державі суворий режим законності повинні дотримуватися та органи місцевого самоврядування, від діяльності яких багато в чому залежить виконання законодавства установами, підприємствами, організаціями, громадянами. Якщо будуть законні видавані ними правові акти, то правомірними будуть і дії суб'єктів щодо їх виконання.
Прокуратура не повинна бути складовою частиною судової системи, підпорядкованої Міністерству юстиції РФ, Таке підпорядкування вже було в дореволюційній і післяреволюційної Росії. Відповідно до ст. 1 Положення про прокурорський нагляд від 28 травня 1922р. державна прокуратура засновувалася у складі Народного комісаріату юстіціі9, а народний комісар юстиції одночасно був прокурором республіки (ст. 3). Мало місце не підпорядкування прокуратури Наркомату юстиції, а поєднання двох вищих посад однією посадовою особою. Таке поєднання означало, що народний комісар юстиції, будучи одночасно прокурором республіки, керував судовими та прокурорськими органами. Можна навести й інші приклади з історії Росії. У царювання Олександра I генерал-прокурор був своєрідним верховним візиром: йому підкорилися і поліція, і юстиція, і фінанси. Крім того, він мав в усіх департаментах підлеглих йому прокурорів, що наглядала за виконанням законов10. У зв'язку з проводилася в другій половині XIX ст. судовою реформою відбулися зміни і в правовому положенні прокуратури. Генерал-прокурор втратив свої повноваження з управління поліцією і фінансовими органами, залишаючись міністром юстиції. У системі прокуратури з'явилося два види прокурорських посад. Перший - прокурори, які здійснюють нагляд за виконанням законів судами, а другий - прокурори, що здійснюють загальний нагляд. Генерал-прокурор наглядав за дотриманням законності в сенаті, обер-прокурори виконували аналогічні функції в департаментах, губернські прокурори відповідно наділялися повноваженнями щодо губернських органів влади і управління. У судових палатах і окружних судах були засновані спеціальні посади прокурорів, в обов'язок яких входило забезпечення законності при здійсненні правосуддя у кримінальних і цивільних справах, а при судах - посаду следователя11. Відповідно і нагляд за розслідуванням злочинів здійснювався що складаються при судах прокурорами. Прокуратура перших років радянської влади багато в чому копіювала зазначену прокурорську систему, правда, роблячи наголос на дотримання законності місцевими органами влади.
При визначенні правового положення прокуратури в даний час потрібно виходити з реально склалася в країні обстановки. Вона характеризується невпорядкованістю, неврегульованістю ринкових відносин, зростанням злочинності, постійним збільшенням кількості правопорушень, що завдають величезний матеріал і моральну шкоду державі, суспільству. За цих умов прокурорський нагляд покликаний стати ефективним та дієвим способом боротьби з порушеннями законності, що несумісне з виконанням будь-яких управлінських функцій. Прокуратура повинна являти собою систему органів, відокремлену від Міністерства юстиції, судів і т.д. З точки зору теорії поділу влади прокурорський нагляд організаційно тяжіє не до судової, а до законодавчої влади, оскільки його основне завдання - забезпечення виконання законів.


§ 2. Зміст прокурорського нагляду, його характеристика

Прокурорський нагляд - специфічний вид державної діяльності, що характеризується єдністю і внутрішньою однорідністю. Тим часом ідея єдності прокурорського нагляду не знайшла чіткого вираження у Законі про прокуратуру Російської Федерації від 17 листопада 1995 р., де діяльність прокурорів підрозділяється на два види: наглядову і ненадзорную. Підставою для такого висновку служать найменування двох його розділів: третя - «Прокурорський нагляд» та четвертого - «Участь прокурора в розгляді справ судами». З цього випливає, що участь прокурора та розгляді судами кримінальних і цивільних справ не є наглядовою діяльністю. Постає питання, які ж тоді її природа і зміст? Виходячи зі свого призначення прокуратура не може виконувати інших функцій, крім наглядових. Якщо це так, то прокурори взагалі не повинні брати участь і здійсненні правосуддя.
Подібна невизначеність певною мірою обумовлена що проводиться судовою реформою, суть якої полягає в підвищенні роди судів, забезпечення їх повної незалежності від будь-яких органів, організацій. Прокурорський нагляд за виконанням законів у кримінальному та цивільному судочинстві став відхилятися тому, що він нібито представляє собою посягання на самостійність суддів. Е.А. Смоленцев стверджує: «При розгляді справи в суді ніяким правом нагляду за його діяльністю прокурор не може бути наділений» 12. Аналогічне судження висловлено і В. Степанковим: «... суд - вершина піраміди правової системи. Прокурор тільки учасник процесу, який користується правом принесення протесту »13. Дана точка зору і зумовила позицію законодавця, що знайшла вираження у Законі про прокуратуру Російської Федерації.
Безумовно, суди при виконанні покладених на них функцій повинні володіти повною самостійністю і ніяке втручання в їх діяльність неприпустиме. Але це не означає виключення прокурорського нагляду за виконанням законів у кримінальному та цивільному судочинстві. Участь прокурора у розгляді судами кримінальних і цивільних справ необхідно для боротьби з порушеннями законності громадянами, підприємствами, установами, організаціями, органами державної влади, місцевого самоврядування. Кримінальні і цивільні справи в судах порушуються внаслідок вчинення злочинів або інших правопорушень, і завдання прокурора прийняти за допомогою суду заходів щодо їх усунення, відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів громадян і юридичних осіб. Отже, участь прокурора при розгляді кримінальних справ у судах є наглядова діяльність та іншої бути не може. Прокуратура здійснює нагляд за виконанням законів переліченими суб'єктами, що неминуче переростає в нагляд за виконанням законів самими судами. Борючись з порушеннями законності, що здійснюються громадянами, установами, підприємствами, організаціями, прокурор змушений наглядати за прийнятими судом заходами щодо їх усунення.
Як показує практика, багато що виносяться судами вироки, рішення, визначення, на жаль, виявляються незаконними і необгрунтованими. І прокурори реагують на них. Надання їм повноважень на принесення протестів вже є доказом того, що і діяльність судів входить до сфери прокурорського нагляду. Це не є, однак, зазіханням на незалежність суддів, які при розгляді кримінальних і цивільних справ діють на основі свого внутрішнього переконання, правосвідомості, керуючись вимогами норм права. Прокурорський нагляд забезпечує підпорядкування суддів законам в ім'я суворого їх виконання, що є однією з гарантій дотримання законності в кримінальному та цивільному судочинстві.
Слід особливо відзначити, що прокурор по відношенню до судів ніякою владою не володіє, вирішальним голосом ні з одного питання не володіє. Він, як і інші учасники процесу, впливає на формування внутрішнього суддівського переконання по даній справі висловлюванням і аргументацією своєї думки. Допускаються судами різні порушення законності з ініціативи прокурора усуваються ними ж або вищестоящими судами. Нагляд за дотриманням законності реалізується не лише після винесення судових вироків, рішень, ухвал, а й у процесі розгляду судами кримінальних і цивільних справ. Як показує практика, судді до ухвалення заключних правових актів допускають правопорушення, які встановлюються, наприклад, у стадії судового розгляду. Іноді приймаються до виробництва непідвідомчі або непідсудні судам цивільні справи, не залучаються до участі всі зацікавлені особи, неправильно визначається їх процесуально-правове положення; не завжди забезпечуються перекладачами підсудні, які не володіють мовою, якою ведеться судочинство у кримінальних справах; не з'ясовується час вручення підсудним обвинувальних висновків та ін Прокурори зобов'язані вживати заходів щодо усунення подібних правопорушень, щоб забезпечити законність винесення судових рішень, вироків.
Прокурорський нагляд - це діяльність зі спостереження за суворим і точним дотриманням законів, що здійснюється від імені держави спеціально уповноваженими на це органами прокуратури14. Вона складається із сукупності пов'язаних між собою різних дій, основну частину яких складає здійснення прокурором нагляду за дотриманням законності, а також дії самих правопорушників, потерпілих, громадян, що дають інформацію про відомі їм порушення законності, та інші дії. За своїм цільовим призначенням ця діяльність може бути підрозділена на дві частини: виявлення порушень законності та реагування на них.
Нагляд за виконанням законів завжди починається з перевірки дотримання їх різними суб'єктами. Перевірка найбільш складна і важка частина діяльності прокурора, бо правопорушники часто ретельно і часом дуже кваліфіковано знищують сліди своїх протиправних діянь, ховаються самі, загрожують особам, котрі володіють відповідними відомостями. За змістом перевірка виконання законів - своєрідний аналог розслідування.
Діяльність з виявлення правопорушень зазвичай починається зі збору прокурором фактичних даних про них. На основі дослідження і осмислення останніх встановлюються негативні, антисоціальні факти, в результаті правової оцінки яких виявляються порушення законності. Дуже важливо чітко визначити всі пов'язані з правопорушенням правові наслідки: розмір заподіяної шкоди, характер відповідальності і т.д. Підлягають обов'язковому виявлення винні особи, потерпілі, а також причини і умови, які сприяли вчиненню даних порушень законності.
Не менш важлива й друга частина наглядової діяльності - реагування на порушення законності і зумовили їх обставини. Жодне правопорушення не повинно залишатися без належного впливу з боку прокуратури. Тільки за цієї умови можливе реальне зміцнення законності в нашій державі. Реагування здійснюється двома способами.
Перший - безпосереднє усунення порушень законності самим прокурором. Такий прийом використовується при здійсненні нагляду за виконанням законів органами дізнання та попереднього слідства. Виявивши яке-небудь незаконну постанову слідчого або інспектора з дізнання, прокурор своєю постановою скасовує його.
Другий спосіб реагування - звернення прокурора до відповідних компетентних органів, посадових осіб з вимогою про прийняття необхідних заходів щодо усунення порушень законності та супутніх їм обставин. Наприклад, визнавши незаконною постанову голови адміністрації району, міста, прокурор надсилає йому протест з вимогою про скасування чи зміну зазначеного акта. При цьому дуже важливо забезпечити реальний результат вжитих заходів. Даний спосіб - основна форма реагування в наглядовій практиці.
Тим часом не всяке порушення законності може бути усунуто. Наприклад, до цих пір не зжиті випадки пропуску строків розгляду скарг, заяв про вчинені або готуються, злочини. Але реагування на ці факти обов'язково. Воно може виражатися в залученні винних осіб до встановленої законом відповідальності, попередження їх про неприпустимість подібних порушень у майбутньому.
Іноді в літературі виділяється і третя частина прокурорського нагляду - попередження правонарушеній15. Дійсно, профілактична функція властива прокурорському нагляду, і прокурори зобов'язані приймати дієві заходи щодо запобігання порушенням законності, що нормалізує процес виконання законів. Виражена в них державна воля добровільно реалізується відповідними суб'єктами. Але попередження правопорушень засобами прокурорського нагляду не утворює окремої частини останнього і характерно для діяльності як з виявлення порушень законності, так і реагування на них.
При проведенні перевірок виконання законів причини та умови, що сприяють вчиненню правопорушень, виявляються саме з метою профілактики інших порушень законності. Навіть при встановленні одного правопорушення в наявності профілактична функція, що надає стримуючий вплив на поведінку того чи іншого суб'єкта, що особливо яскраво проявляється у другій частині прокурорського нагляду. Вживаючи заходів щодо усунення правопорушень та супутніх їм обставин, прокурор тим самим попереджає їх вчинення в подальшому.
Прокурорський нагляд - діяльність держави, що здійснюється спеціально створеними ним прокурорським органами. Приймаючи закони, держава зацікавлена в їх строгому і точному виконанні всіма громадянами, установами, підприємствами, організаціями. У реальності нормативних актів відображається реальність самої влади. У зв'язку з цим держава змушена виконувати специфічно наглядову функцію.
Природа прокурорського нагляду по-різному відділяється у чинному законодавстві. У Конституції РРФСР 1978 р. він іменувався вищим наглядом. У ст. 176 прямо зазначалося, що вищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів здійснюється Генеральним прокурором і підпорядкованими йому прокурорами. Здавалося б, так само він повинен бути представлений і в Законі про прокуратуру Російської Федерації від 17 січня 1992 Але тут він трактується інакше. Відповідно до його ст. 1 прокуратура в РФ просто здійснює нагляд за виконанням діючих на її території законів. Варто було б привести цей закон у відповідність до Конституції, але сталося навпаки. З Основного Закону було прибрано слово «вищий», у новій ж Конституції взагалі не визначені функції прокуратури, в чому, здається, проявилася тенденція до применшення ролі прокурорського нагляду.
В даний час виявилося прагнення до його підвищення. У Законі про прокуратуру Російської Федерації в редакції від 17 листопада 1995 говориться, що прокурорські органи здійснюють нагляд за виконанням законів від імені РФ (ст. 1). Безумовно, певною мірою таку вказівку підвищує авторитет прокуратури, в результаті розширення повноважень вона здатна виявляти більшу мобільність у зміцненні законності та правопорядка в країні. Наприклад, прокуратура має право наглядати за виконанням законів законодавчими та виконавчими органами суб'єктів РФ.
Разом з тим ця установка не конкретизує правове положення прокуратури та її наглядові функції. Строго кажучи, кожен державний орган діє від імені держави, що наділяє його відповідними повноваженнями. Відомо, що суди, розглядаючи кримінальні та цивільні справи, виносять вироки, рішення від імені РФ, інші ж органи діють від власного імені, оскільки їх постанови, розпорядження, накази не оголошуються публічно.
По-різному трактується природа прокурорського нагляду і в літературі. Широке поширення свого часу отримала точка зору, відповідно до якої прокурорський нагляд - вищий нагляд у країні, тому що здійснюється від імені держави, від імені вищого органу державної влади - Верховної Совета16. Це судження зазнала критики як не відображає суті прокурорського нагляду. В. М. Савицький пише: «Назва прокурорського нагляду вищим суперечить співвідношенню функцій прокуратури і функції конституційного нагляду (контролю), що виконується вищим органом державної влади СРСР» 17. Аналогічної позиції дотримується Г.І. Петров.
Але навряд чи правильно відкидати прокурорський нагляд як "вищу форму наглядової діяльності, протиставляючи його іншим вищим видів нагляду або контролю, яких може бути декілька і де прокурорський нагляд - один з різновидів. Повноваженнями на здійснення нагляду за виконанням законів повинні мати у своєму розпорядженні самі законодавчі органи. За Конституції РФ це Державна Дума і Рада Федерації, що входять до складу Федеральних Зборів (пп. 1,3 ст. 105). Але їх можливості по забезпеченню законності фактично обмежені, тому створюються спеціальні органи, які повинні наглядати за виконанням прийнятих ними законів. Таким органом є прокуратура. Вона здійснює свою діяльність не просто від імені держави, а вищого органу державної влади - Федеральних Зборів. Прокурорський нагляд - особлива правова служба даного органу, і кожен прокурор - його представник. Засновуючи прокуратуру, Федеральне Збори наділяє наглядовими повноваженнями Генерального прокурора Росії.
Здійснення цих повноважень накладає своєрідний відбиток на зміст прокурорського нагляду - вищої специфічної форми наглядової діяльності. До організації прокуратури і належному здійсненню нагляду має відношення і Президент РФ. Він вносить на розгляд Раді Федерації кандидатуру на посаду Генерального прокурора Російської Федерації, а також вносить пропозицію про звільнення з посади, якщо останній не справляється з обов'язками (п. «е» ст. 83). Як глава держави Президент РФ є гарантом Конституції, прав і свобод людини і громадянина (ст. 80), їм підписуються та оприлюднюються федеральні закони (п. 2 ст. 107). У силу свого правового становища Президент повинен забезпечувати дотримання