Що таке бюрократія?
Що таке бюрократизм?
Ці поняття - одні з основних у будь-якому серйозному аналізі або обговоренні механізмів сучасної держави, а теорія бюрократизму є центральною концепцією в класичних теоріях державного управління, проте вкладають в кожен з них деколи різний зміст. Саме невизначеність, плутанина в термінах породжувала й продовжує породжувати безліч серйозних непорозумінь. Всі трактування поняття "бюрократизм" можна звести до чотирьох основних типів - веберівському, марксової, імперської ( "східної") і реалістичною.
На початку нашого століття М. Вебер розробив концепцію раціональної бюрократії як основи сучасного типу організації, що прийшов на зміну її патріархального (патрімоніальному) типу. Бюрократична організація свого часу була таким же історичним прогресом, як перехід від феодального до капіталістичного способу виробництва. Вона протиставила себе системі патріархальної, середньовічної адміністрації, при якій звичайного пересічній людині домогтися справедливості було практично неможливо: строків розгляду справ не існувало, порядок виробництва і підвідомчість їх були вкрай невизначені. У всьому панував свавілля, особистий розсуд вирішує питання зі своїми неодмінними супутниками - хабарі, вимагання, протекцією. Результат справи вирішували не правота людини, не об'єктивні обставини, а його статус, багатство, зв'язку, спритність, уміння задобрити потрібну персону.
Патріархальна система мала й свої зручності. Так, знайшовши з посадовою особою особистий контакт прохач міг без формальних зволікань вирішити свою справу, і між ними виникали не холодні, ділові, а теплі, майже дружні стосунки. Але недоліки явно перебільшували.
В якості альтернативи їй стала складатися інша, сучасна форма вирішення поточних справ. Організація сучасного типу припускає панування загальнообов'язкових регламентованих процедур, виконання яких не повинно залежати від того, хто і по відношенню до кого їх виконує. Всі рівні перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань.
Така концепція раціональної бюрократії, як її сформував Вебер.
За Вебером, основні характеристики бюрократії зводяться до наступних чотирьох:
1. бюрократична юрисдикція чітко зафіксована нормативним чином;
2. ієрархічна організація бюрократичної структури заснована на базі твердо встановлених принципів посадової субординації;
3. вся формальна внутрішньоорганізаційна діяльність (розповсюдження інформації, прийняття рішень, директиви тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому зберіганню;
4. всі посадові особи повинні бути гарними фахівцями в області адміністрування, компетентними в області норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому.
Вебер у своїх визначеннях не прагнув перерахувати всі риси бюрократії як соціального явища. Головну ж домінанту він зафіксував гранично чітко: бюрократична організація - найбільш раціональне інституційне пристрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві, і основа її раціональності полягає в безособності її функціонування, що дає гарантії від сваволі конкретних виконавців.
Таким чином, за Вебером бюрократія - це панування професіоналізму над некомпетентністю, над свавіллям, об'єктивності над суб'єктивністю.
Маркс з його відкрито ціннісними запереченням універсальної соціальної корисності держави стоїть у своєму ставленні до бюрократії на прямо протилежних позиціях. Бюрократія в його описі - це абсолютне зло. Навіть простий перелік марксових пунктів критики бюрократії виглядає вражаюче. Тут і підміна суспільного інтересу приватним інтересом влади і конкретної людини, "привласнення держави" чиновництвом, і органічна нездатність вирішувати справжні проблеми, відсутність державного розуму у бюрократії; і кар'єризм як спосіб її життя, і формалізм ... Бюрократія за Марксом, є організм - паразит, принципово нездатний бути носієм ні розуму, ні виразником загальних інтересів.
"Імперська" модель бюрократії повне втілення отримала в азіатських імперіях (її можна також називати "східної"), особливо в Китаї. При всій гігантської ролі, яку відігравала у функціонуванні системи чиновництво, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою, але залишалося на становищі імператорських лакеїв. Для запобігання процесу складання бюрократичної корпорації діяв ряд механізмів роз'єднання інтересів чиновників.
До числа механізмів підпорядкування чиновника не бюрократичної структури, а лише милості імператора можна віднести:
1. відсутність у чиновників вузької спеціалізації, робило можливим їх безболісну взаємозамінність;
2. постійна надлишок числа кандидатів на посади (здача іспитів не гарантувала отримання посади, а лише давало змогу увійти до числа претендентів на неї, саме ж очікування могло тривати необмежено довго, але бути скорочено хабарем, хоча гарантій успіху не давала);
3. крайню обмеженість перспектив службової кар'єри. Що позбавляло сенсу створення сходи особистих зв'язків для просування нагору;
4. особисту залежність усіх чиновників від імператора;
5. жорсткі заходи проти неформальних зв'язків у середовищі чиновників, що запобігало створення стійких коаліцій (до числа таких заходів відносилися: заборона на особисту дружбу серед чиновників, заборона чиновникам з одного сімейного клану служити в одній провінції, заборона на шлюб з жінками з числа місцевих мешканців, що знаходиться під юрисдикцією чиновника);
6. фінансову залежність чиновників не від імператорського платні, а від уміння вичавити з імператорських підданих максимум доходів, у тому числі і в свою особисту користь. Це перетворювало чиновника в уязвімогонарушітеля законів;
7. відсутність будь-яких особистих або корпоративних гарантій чиновників від довільних звільнень та переміщень; всі закони були такими. Що чиновник просто не міг їх не порушувати, тому знаходився під загрозою викриття і покарання (це одна з ключових відмінностей китайських чиновників від статусу їхніх західних колег);
8. ретельний контроль за більш небезпечною для влади вищої та середньої бюрократією по засобах незалежною від бюрократії секретної допомоги (цензорів), практики безпосереднього зв'язку імператора з нижчим ешелоном бюрократії, минаючи її проміжні рівні, відсутність посади глави уряду, функції якого виконував сам імператор і особистої системи призначень .
Публічної служби не існувало. Чиновники працювали на забезпечення потреб не людей, центральної влади та своїх власних потреб. Тому, хоча деякі суто зовнішні її атрибути і ріднить її з європейською бюрократією нового часу, було б правильніше характеризувати її як псевдобюрократію. У рамках же європейської політичної традиції діяльність державних чиновників розглядалась не тільки як служіння суверену, але і як відправлення необхідних для суспільства публічних функцій.
У Росії до XVIII ст. домінувала імперська традиція запозичена у Візантії з елементами татарської, тобто східній моделі. Починаючи з Петра, в неї були введені елементи європейського абсолютизму, тобто "Полуімперского" варіанту, і з II половини XIX ст. почали розвиватися й елементи моделі раціональної бюрократії. У цілому ж імперська традиція залишалася в Росії переважною, а в рамках СРСР вона отримала новий імпульс.
Конструкції Вебера стали основою для розвитку адміністративних наук у XX столітті. З кінця 20-х років паралельно почала складатися так звана школа людських відносин, яка зробила акцент на соціологічних та соціально-психологічні аспекти поведінки членів організації, тобто на організації як людської системи.
Упор або на формально-структурну, або на людську сторону організації розділяє представників різних шкіл. Веберівському модель ближче до формальної школі. Службовець розглядалося лише як функціональна одиниця, як гвинтик адміністративної машини, хоч і володіє особливими індивідуальними властивостями.
"Ідеологічною" основою веберівському моделі були три постулати:
1. бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному "хазяїна", не втручаючись при цьому в його компетенцію;
2. це - найкраща з усіх можливих форм організації;
3. найважливіше її гідність - емансипація від суб'єктивних людських впливів на прийняття рішень.
Таким чином, підхід Вебера став фундаментальною основою теорії управління в індустріальному суспільстві. Але і цей підхід має потребу в доповненні і збагаченні іншими підходами.
Наприклад, знайшли нову популярність і зміст ідеї федералізації, безпосередньої участі громадян в управлінні, відкритості бюрократичної організації, наближення її до людей і т.д.
У вітчизняній науці про державне управління після багаторічного акценту на формальних, нормативних, інформаційних аспектах адміністрації й звернення до людського фактору лише в суто функціональному його аспекті в 80-і роки почався розгляд управлінської проблематики з позицій людської-гуманістичного підходу, тобто переоцінка суб'єктивного компоненту управління.
Великий сучасний політолог В. Гострому вважає, що практичне втілення в життя веберовского ідеального типу "повністю розвиненою бюрократії" перетворить всі форми конституційного напряму в рівнозначні функції. Потенційно така небезпека є
Нацистська машина була одним з її втілень. Машині ж радянській не вистачало раціональної організованості, але бід і правопорушень вона зуміла накоїти понад усяку міру.
Таким чином, "реалістична" трактування феномена бюрократії - це розвивається підхід, що сполучає в собі основи веберівському моделі з критикою її абсолютизації як універсального зразка.
База критики - наукова і світоглядна.
Наукова заснована на даних соціології і психології, які свідчать про вирішальну роль неформальних зв'язків між людьми, а також їх установок, орієнтацій, почуттів - обставина недооцінюємо послідовниками веберівському моделі.
Світоглядна критика заснована на гуманістичних і загальнодемократичних ідеалах, а також відтворює марксову концепцію відчуження людини в системі бюрократичних відносин.
Яке ж місце російської бюрократії в класифікації?
Вона займає проміжне положення між східною і континентальної традиціями.
У Росії автократична традиція відправлялася від розуміння держави як царевій вотчини, зміцнилася петровсько-миколаївським деспотичним абсолютизмом і лише з середини XIX ст. почала повільно розм'якшуватися під впливом ліберально-демократичних віянь, проте після 1917 р. авторитаризм відродився в новому вигляді. Це проявилося у постійному підкресленні пріоритету політичних принципів керування по відношенню до принципів організаційним. Сьогодні з'явилися реальні надії на перехід Росії на демократичний шлях розвитку, на можливість реанімації паростків демократії та самоврядування.
На відміну від бюрократичного способу організації управління, бюрократизм - хвороба, причому хвороба загальносвітова, поширена практично у всіх країнах світу. За своїми масшатабам і кількості принесеного людству зла вона. Мабуть, порівнянна із забрудненням навколишнього середовища. Забруднення середовища - це побічний наслідок промислової революції, одного з найпрогресивніших подій у світовій історії. Виникнення бюрократичної системи управління в своєму початковому пункті було націлене на вирішення важливої в історичному плані і гуманної завдання - усунення історичної що передувала їй патріархальної системи відправлення державних справ з її очевидними і суттєвими вадами, які з певного моменту стали серйозним гальмом на шляху подальшого розвитку суспільних продуктивних сил .
Більше того, без дії бюрократичних механізмів сучасне суспільство не могло б і дня прожити. Арістотель писав, що будь-які правильні форми правління мають тенденцію вироджуватися і спотворюватися, наче відображення у кривому дзеркалі. Таким "кривим дзеркалом", спотвореним перетворенням раціональної бюрократичної організації, і є бюрократизм.
Слово бюрократизм означає владу "бюро", тобто письмового столу - не народу, навіть не конкретної особи, а посадовий позиції.
Таким чином, допоміжна функція, що покликана служити людям, бути знаряддям у їхніх руках, набуває над нами владу, система раціонального відправлення справ з інструменту перетворюється на самодавлеющую машину.
У соціально-політичному плані сутність бюрократизму сост у відриві апарату управління від суспільства, в результаті чого він перетворюється на самостійну силу з власними егоїстичними інтересами, які він всіляко просуває і забезпечує, використовуючи своє становище розпорядника громадськими справами.
Практичних можливостей для реалізації своїх групових інтересів в апарата, в силу його місця в системі управління суспільством більше, ніж у будь-якої іншої соціальної групи. При цьому проблема не зводиться до злісного, своєкорисливій бюрократизму. У будь-якому суспільстві існують ще й інтереси особливі, соціально-групові і ті, хто мають великі можливості для забезпечення пріоритету цих інтересів, ці можливості використовують. Тому чиновник в принципі не може бути абсолютно безстороннім арбітром, але схильний використовувати своє становище у власних інтересах. На рівні соціально-групових взаємодій це виглядає так: апарат прагне нав'язати суспільству свій власний інтерес як інтерес загальною. Інший об'єктивною основою раціональної бюрократії є її органічний антидемократизму. Він виникає з монополії чиновника на компетентність, що залишає за "простими" людьми лише роль прохачів, ходитиме.
З організаційно-технічної точки зору бюрократична модель управління теж містить передумови для розвитку бюрократизму.
По-перше, оскільки перше завдання чиновника - забезпечення дотримання єдиних, загальних для всіх формальних правил, то ці правила перетворюються на самоціль. Раціональна форма набуває рис безглуздого ритуалу. А зміст підмінюється формою. Знижується рівень розуміння проблем, що виникають. Таким чином, для бюрократа завдання державні перетворюються, за Марксом, в завдання канцелярські. Всю складність реальних суспільних справ про прагне втиснути в рамки якихось стандартних ситуацій, але - наздогнати дійсність під своє обмежене її розуміння. Дуже важливий для розуміння логіки бюрократичної машини "закон Паркінсона", згідно з яким бюрократична організація прагне до розширення свого впливу, до саморазрастанію. При цьому не спостерігається прагнення до підвищення власної відповідальності за стан справ. Максималізація масштабів та сфери контролю при мінімізації відповідальності - ось бюрократичний ідеал.
Часто бюрократизм ототожнюють з тяганиною, відписками, і т.п. При цьому зовнішні симптоми хвороби неправомірно змішуються з її внутрішнім змістом, який Ленін визначив як "підпорядкування інтересів діла інтересам кар'єри".
Таким чином, бюрократизм включає в себе наступні компоненти:
* В політичному плані - надмірне розростання і безвідповідальність виконавчої влади;
* В соціальному - відчуження цієї влади від народу;
* В організаційному - концелярская підміна змісту формою;
* В морально-психологічному - бюрократична деформація свідомості.
Бюрократизм іманентний що склалася у нас адміністративно-командної системи, яка грунтується на презумкціі всесилля державної влади, здатної нібито вирішити будь-яку політичну, економічну, ідеологічну завдання, якщо відповідне рішення буде прийнято своєчасно і належним чином виконано. Звідси гіперболізація ролі управлінських структур, що виключає можливість контролю за ними з боку громадянського суспільства і неминуче перетворює бюрократизм по суті в тотальне явище. Не є виключенням у цьому сенсі і сфера боротьби з злочинністью, де соціальна небезпека бюрократизму особливо велика, оскільки тут з найбільшою гостротою стикаються інтереси громадян, соціальних груп, суспільства в цілому.
Кінцева мета правоохраненія - забезпечення безпеки найважливіших соціальних цінностей. Сенс кримінально-правої норми - під загрозою покарання застерегти людей від зазіхання на ту чи іншу соціальну цінність.
Бюрократизм спотворює сам зміст боротьби зі злочинністю, деформує її цілі та пріоритети. Боротьба зі злочинністю змішується результативності.
Візьмемо дефекти кримінального закону, які стають одним із джерел бюрократичних перекручень у боротьбі зі злочинністю.
Невдалий кримінальний закон з неминучістю породжує бюрократизм.
Дефекти кримінальних законів бувають різними:
1. під захист закону не беруться соціальні цінності, того заслуговують (вакуум регулювання);
2. або норми конструюються там, де для них немає об'єктивної основи у вигляді суспільних відносин, які потребують правове оформлення (регулювання вакууму). Часом об'єктом кримінально-правового захисту стають цінності, які в силу особливостей їх природи неможливо захищати за допомогою загрози покарання.
Отже, норми права перекручено відображають об'єктивну суспільну потребу, народжують потворні правовідносини, наслідки яких шкідливі для суспільства, але в якомусь сенсі корисні для бюрократичної системи. Наприклад, сумно відомі нормативні акти щодо посилення боротьби з нетрудовими доходами, з пияцтвом та алкоголізмом та ін
Отже, бюрократизм завжди антідемократічен, але в правоохоронній діяльності він небезпечніше, ніж у будь-який інший. Оскільки тут незмірно більше можливостей для придушення особистості, тут непомітніше стирається межа, що відокремлює вимогливість від диктату, строгість від насильства, справедливість від свавілля. Громадяни повинні бачити в правоохоронних органах бастіон захисту своїх прав та інтересів.
ЛІТЕРАТУРА:
1. Бабаєв М.М., Блувштейн Ю.Д. Бюрократизм у правоохоронній діяльності: витоки та шляхи подолання. "Советское государствоі право", 1990, № 9.
2. Оболонський А.В. Бюрократія і бюрократизм (до теорії питання). "Держава і право", 1993, № 12.
3. Оболонський А.В. Пострадянський чиновництво: квазібюрократіческій правлячий клас. "Суспільні науки і сучасність", 1996, № 5.
