У результаті проведення "ваучерної" приватизації вирішена одна з основних завдань економічної реформи - створена необхідна для функціонування ринку "критична маса" приватизованих підприємств. Близько 70 відсотків зайнятих у промисловості до 1 липня 1994 року працювати на повністю або частково приватизовані підприємства, частка яких у загальному обсязі вартості майна складе приблизно 60 - 70 відсотків.
Яке настає період грошової приватизації в силу природних причин (приватизація за гроші має набагато менший попит, ніж за чеки) призведе до різкого скорочення її темпів. Відбудеться перехід від пріоритету кількісних параметрів і динаміки процесу приватизації до пріоритету якості функціонування приватизованих підприємств. Це означає, що залишився, неприватизованим сектор економіки буде скорочуватися невисокими темпами. У цих умовах різко підвищується роль управління державним сектором економіки, особливо у зв'язку з трансформацією організаційно-правових форм державних підприємств.
Стало ясно, що руйнування монополії державної власності не означає відмови від держвласності як такої. Вона залишається, хоча спроби апріорного кількісного визначення її ролі в економіці країни навряд чи можна визнати плідними. Можна лише стверджувати, що цей сектор російської економіки в силу специфічних шляхів розвитку Росії буде в недалекому майбутньому досить великим. Тому необхідно навчитися управляти держвласністю по-новому, не реанімуємо адміністративно-командну систему.
Можна виділити два основних способи керуючого впливу на підприємства та їх об'єднання.
1. Державне регулювання, яке включає встановлення нормативної бази ринкової економіки ( "правил гри") і застосування непрямих, економічних методів управління стосовно підприємств всіх форм власності (включаючи державні).
2. Державне підприємництво, тобто безпосередній вплив на управління підприємствами та їх об'єднаннями, коли держава виступає в якості власника майна або пакета акцій акціонерних товариств (АТ).
До числа організаційно-правових форм, в яких функціонують державні підприємства та підприємства з державним капіталом, належать казенні підприємства (казенний завод, фабрика, господарство), державні комерційні підприємства, АТ зі 100-відсотковим державним капіталом, а також АТ, у яких державі належить контрольний пакет або золота акція. Одночасно вимагають регламентації взаємовідносини між органами державного управління та новими формами об'єднання підприємств - холдингами і фінансово-промисловими групами. Необхідна також конкретизація такої форми відносин, як передача акцій, що належать державі, у довірчу власність (траст).
Казенне Підприємство
"Казенними" називаються підприємства (заводи, фабрики, господарства), які належать "скарбниці", тобто державні підприємства.
Вони знаходяться під прямим державним управлінням з питань виробництва (директивне планування, завдання), політики цін, фінансів, матеріального стимулювання персоналу. Казенні підприємства не мають права відмовитися від укладення державного контракту на поставку товарів для державних потреб. Відповідно вони зобов'язані укладати конкретні договори з організаціями - споживачами товарів чи послуг. Майно казенного підприємства закріплюється за ним на праві оперативного управління.
Одночасно держава бере на себе відповідальність за зобов'язаннями цієї категорії підприємств і надає їм необхідну фінансову допомогу, захищає від банкрутства, надає пільги з держзакупівель і ін Отже, розглянуті підприємства являють собою фактично бюджетні організації і виключаються з ринкової системи господарювання, хоча і відчувають певний її вплив. Нормальне функціонування казенних підприємств підтримується жорсткою дисциплінарною відповідальністю, але навряд чи вони зможуть претендувати на досить високу економічну ефективність. Витрати на їх утримання складуть вагому частину державного бюджету.
Зі сказаного випливають щонайменше два висновки:
- Чисельність казенних підприємств необхідно звести до розумного мінімуму;
- Стосовно до них доцільно розробити спеціальну систему управління.
Перша проблема виходить за рамки статті, а друга становить її суть.
Здавалося б, вирішення проблеми управління казенними підприємствами можна знайти на шляхах запозичення досвіду управління державними підприємствами в розвинених країнах. Проте в різних країнах він різний і враховує конкретні особливості даної країни. Тому пропозиції про перенесення на російський грунт відповідного досвіду США чи Франції чи прийнятні. Необхідно самостійно вписатися в існуючу систему органів управління та враховувати власний історичний досвід.
Мабуть, єдиною спільною рисою управління державними підприємствами в усіх країнах є здійснення цього управління відповідними міністерствами або (разом з міністерствами) спеціальними постійно діючими комісіями (наприклад, федеральна комісія з атомної енергії в США).
У Росії відповідно до Указу Президента РФ від 23 травня 1994 року № 1003 "Про реформу державних підприємств" рішення про ліквідацію федерального держпідприємства і створення на його базі казенного заводу, фабрики чи господарства приймає Уряд РФ. Воно визначає і федеральний орган виконавчої влади, який затверджує статут казенного підприємства і керує його діяльністю.
Зберігши адміністративну підпорядкованість підприємств, необхідно виключити колишні найбільш істотні недоліки командної системи. До них слід віднести насамперед відсутність у керівництва підприємством стимулів до прояву ініціативи і ризику, а також фактично відсутність відповідальності за наслідки прийнятих вищестоящими органами рішень. Сучасний господарський керівник казенного підприємства не повинен ставати передавальної інстанцією для реалізації наказів та вказівок працівників державного апарату. Він і тут може мати певну самостійність. За вищою інстанцією слід зберегти лише контроль за його діями.
Засобом подолання зазначених та інших недоліків існуючої раніше системи управління може бути: по-перше, колегіальність у прийнятті найважливіших господарських рішень висококомпетентнимі особами, по-друге, застосування конкурсної системи добору керівних кадрів, по-третє, використання в ряді випадків незалежних експертних оцінок. < br /> Практична реалізація цих положень бачиться в наступному:
1. Стратегічні рішення з управління казенним підприємством повинні прийматися у вищому органі колегіально.
2. У рамках прийнятих рішень керівника підприємства повинна бути гарантована певний ступінь самостійності, без чого не може проявитися підприємницька активність менеджера.
3. Підбір менеджерів має проводитися на підставі конкурсу програм претендентів. Перевага отримують програми, найбільш повно відображають вимоги державної промислової політики.
4. Висновок з господарським керівником контракту, в якому реально гарантуються його права і чітко встановлені його обов'язки, а з підприємством - "контракт-плану", в якому міститься програма його діяльності.
5. Як показує світова практика, програми діяльності державних підприємств складаються таким чином, щоб державні субсидії на їхню реалізацію були мінімальними, а витрати покривалися за рахунок коштів від успішної підприємницької діяльності. З цією метою необхідна не тільки певна свобода менеджера, а й створення зацікавленості персоналу в досягненні позитивних результатів роботи (індивідуальної, підрозділи, підприємства в цілому). Можна і треба використовувати як давно застосовуються (наприклад, бригадна організація праці), так і нові (наприклад, участь в прибутках) форми управління виробництвом.
6. Відповідальність держави за боргами підприємства повинна бути не прямий, а субсидіарної. Виходячи з викладеного, один з варіантів схеми управління казенними підприємствами міг би виглядати таким чином.
При галузевому органі управління утворюється комісія (комітет, рада) з управління казенними підприємствами. Організація такого органу в системі Держкоммайна недоцільна, оскільки управління казенним підприємством вимагає знання галузевих особливостей виробництва. Разом з тим до складу цих комісій з метою недопущення превалювання відомчих інтересів бажано включати не менше 50 відсотків незалежних фахівців (економістів, фінансистів, представників Госкомпрома, ГКАП та ін.) Сформована таким чином комісія могла б виконувати функції постійно діючої конкурсної комісії по підбору керівних кадрів, розробляти умови конкурсу, програму діяльності підприємства, здійснювати контроль. Поряд з "зовнішнім" управлінням до організаційної структури підприємства необхідно ввести органи, через які персонал мав би можливість приймати участь в управлінні виробництвом.
Спроба встановити оптимальний правовий статус керівників держпідприємств (як казенних, так і комерційних) здійснена Указом Президента РФ від 10 червня 1994 року № 1200 "Про деякі заходи щодо забезпечення державного управління економікою". Ним встановлено, що уряд або уповноважені ним органи виконавчої влади укладають з господарським керівником контракт, що базується не на трудовому, а на цивільному законодавстві. В Указі перераховані обов'язкові умови, які повинні міститися в контракті, включаючи порядок і умови його дострокового розірвання і навіть відповідальність менеджера за шкоду, заподіяну підприємству в результаті його дій або бездіяльності.
Цивільно-правовий характер контракту в принципі дає можливість федеральним органам встановлювати права і обов'язки керівника з управління підприємством без огляду на законодавчі обмеження, установлені КЗпП. Адже ні про які конкретні права та обов'язки господарського керівника, крім його звітності, порядок і терміни якої повинні бути встановлені Урядом РФ, в Указі не йдеться. Очевидно, питання управління казенним підприємством повинні бути вирішені в наступних підзаконних актах. До їх видання як знову призначаються керівники, так і менеджери, у яких закінчився термін трудових контрактів, опиняються в повній залежності від розсуду працівників апарату відповідного держоргану.
Державне комерційне підприємство
У цю групу входять підприємства, які не перетворені в АТ і на базі яких не створені казенні підприємства. Майно закріплене за ними на праві повного господарського відання. Державні комерційні підприємства знаходяться на повному комерційному розрахунку, мають широку самостійність і практично ті ж права, що й приватні підприємства (за винятком права призначати керівника та здійснювати операції з державним майном).
Важко усвідомити, який реальний зміст вкладається в термін "повний комерційний розрахунок" і в чому його принципова відмінність від "повного господарського розрахунку", який, незважаючи на гігантські зусилля апарату, так і не був реалізований за всі роки панування соціалістичної доктрини. Як показала закордонна практика, в певних умовах можна домогтися досить високої продуктивності подібних підприємств.
Так, у Франції, відмовившись від політики "кольбертізма" (за ім'ям міністра фінансів Людовика ХIV, який відстоював необхідність керувати економікою "зверху"), влада скоротили втручання в діяльність найбільших націоналізованих компаній. У результаті в умовах гострої конкуренції державні підприємства досягають високих показників. Якщо втрати автомобільного гіганта "Рено" в 1983 році перевищили 12 млрд., то в 1989 і 1990 роках його доходи становили 9 млрд. франків. Приносять прибуток та інші державні концерни - "СенГобен", "Пешіне" та інші. У той же час в Індії на початку 90-х років на держсектор доводилося 46 відсотків фондів, проте в ньому вироблялося лише 27 відсотків валового національного продукту. Тому державний сектор відступає майже всюди. З 1985 року близько 50 країн продали державні компанії загальною вартістю приблизно 300 млрд. доларів.
У Росії навряд чи можна розраховувати на успішну роботу подібної групи підприємств в умовах, коли права на управління підприємством будуть (принаймні формально) належати підприємству, а матеріальну відповідальність за якість цього управління буде нести держава-власник. Навряд чи також може викликати сумнів і реставрація стилю і методів управління такими підприємствами з боку галузевих міністерств. Тому передбачене Указом Президента Росії від 23 травня 1994 року № 1003 припинення створення нових федеральних державних підприємств, наділених правом повного господарського відання, слід визнати достатньо обгрунтованим. Державні комерційні підприємства будуть поступово витіснятися казенними підприємствами та АТ. Проте і для цієї групи підприємств необхідно розробити систему управління, що забезпечує їх ефективне функціонування.
АКЦІОНЕРНІ ТОВАРИСТВА З ДЕРЖАВНИМ КАПІТАЛОМ
Щоб забезпечити проведення державної структурної і промислової політики, органи держави повинні володіти таким дієвим інструментом впливу на управлінські рішення АТ, як закріплений у державній власності пакет акцій. Наявність такого пакету є необхідним, але не достатньою умовою ефективного управління державною власністю. Доцільно розробити механізм, за допомогою якого реалізація прав держави-власника не сковувала б заповзятливість менеджерів і трудового колективу підприємства.
На відміну від казенних підприємств АТ з державним капіталом беруть участь в конкуренції. Їх основним завданням є отримання прибутку (комерційні функції). Вони можуть бути оголошені банкрутами, оскільки самостійно відповідають за своїми боргами. Разом з тим ці АТ в критичній ситуації можуть розраховувати на фінансову допомогу держави. Остання обставина виводить державні АТ з жорстких наслідків конкуренції, що знижує стимули ефективного функціонування. І тим не менше невірна установка на те, що державне підприємство приречене на неефективність. Треба зробити все можливе, щоб воно приносило прибуток не меншу, ніж підприємства приватного сектора. За критерієм участі в капіталі та впливу державних органів на управління можна виділити дві групи АТ: АТ, у яких 100 відсотків капіталу належить державі, та АТ, у яких державі належить контрольний пакет акцій або золота акція.
Можна визначити три причини утворення АТ зі 100-відсотковим капіталом:
1. Акціонерна форма дає можливість у перспективі без будь-яких організаційних перетворень викинути на ринок пакет акцій для часткової приватизації АТ і залучення додаткових інвестицій не з державної скарбниці. Так, відповідно до п.5.12.3 Державної програми приватизації державних і муніципальних підприємств в РФ, затвердженої Указом Президента РФ від 24 грудня 1993 року, приватизація активів об'єктів, не завершених будівництвом, може відбуватися шляхом започаткування відкритих АТ зі 100-відсотковим державним капіталом з наступним продажем акцій.
2. Форма АТ за визначенням припускає широку господарську самостійність. Не можна забувати, що і в державному АТ формальним власником майна виступає АТ, а не держава. Господарська самостійність є умовою комерціалізації діяльності підприємства.
3. Саме по собі твердження комерційних цілей не створює достатньої основи для стійких фінансових результатів. Необхідно встановлення дієвої системи внутрішньофірмового управління. Акціонування передбачає перетворенняорганізаційних структур і компетенції органів управління.
В якості загальної мети створення АТ зі 100-відсотковим державним капіталом покликане вирішити завдання поєднання досить щільної залежності підприємства від структур державного управління та достатньої самостійності для досягнення комерційних цілей.
Державний вплив на промислову політику підприємства забезпечується відходом від традиційної організаційної структури управління АТ. Випадає один з головних її елементів - збори акціонерів. Його функції повинен, мабуть, виконувати рада директорів, склад якого визначається власником - державою.
Доцільно ввести до складу ради директорів разом з представниками галузевого органу управління представників адміністрації підприємства, трудового колективу, місцевих органів влади. І звичайно, висококваліфікованих фахівців (менеджерів, фінансистів тощо). Представники трудящих обираються трудовим колективом, представники місцевого органу управління призначаються цим органом, всі інші призначаються галузевим органом управління. На подібному принципі представництва інтересів формується рада державного АТ у Франції.
Рада директорів наділяється досить широкою компетенцією: він розробляє і приймає загальні програми розвитку підприємства, бюджет і планові розрахунки, здійснює позики, операції з нерухомістю, укладає контракти, призначає і звільняє генерального директора та інших керівних працівників і т.п. Деякі рішення ради (наприклад, призначення і звільнення генерального директора) затверджує державний орган управління (міністр, у деяких випадках віце-прем'єр). Що стосується внутрішнього управління фірмою (власне управління виробництвом), то рада делегує певні функції генеральному директору, здійснюючи за його діяльністю відповідний контроль. Як і на казенних підприємствах, доцільно розробити систему участі персоналу в управлінні виробництвом.
АТ зі 100-відсотковим державним капіталом несе самостійну майнову відповідальність. Створюється можливість звернення стягнення за боргами на майно такого підприємства.
Наділення господарською самостійністю і встановлення відповідальності за своїми боргами створює об'єктивні передумови "ринкової поведінки" відповідних фірм. Тим не менш достатня ефективність діяльності таких АТ сумнівна, маючи на увазі, що рішення, прийняті органом, в якому домінують представники держави, можуть гальмувати дії адміністрації у поліпшенні комерційних результатів. Таким чином, державна промислова політика може проводитися за допомогою розглянутої організаційно-правової форми досить ефективно, але повинна коректуватися з урахуванням комерційних завдань АТ.
Більш перспективними АТ, у яких державі належить контрольний пакет акцій. Таке акціонування при його правильному проведенні вирішить три основні завдання. По-перше, оскільки воно проводиться стосовно до великих підприємств з високою вартістю основних фондів, на ринок цінних паперів надходить значна кількість акцій і створюються умови для реалізації ваучерів через чекові аукціони. По-друге, зберігається можливість впливу на стратегію і тактику акціонованих підприємств з метою забезпечення суспільних інтересів.
Зокрема, будучи великим інвестором, держава може робити вирішальний вплив на обсяг і напрямок інвестицій. Всупереч дрібним інвесторам і менеджерам, які віддають перевагу проекти з більшою віддачею в найближчій перспективі, держава-інвестор зацікавлений у реалізації великих довгострокових програм. По-третє, створюються передумови нормальних (на відміну від раніше існуючих) взаємовідносин між власником, менеджером і трудовим колективом.
Контрольний пакет акцій дозволяє державі здійснювати права власника через своїх представників в управлінні АТ (збори акціонерів, рада директорів), оскільки протягом принаймні трьох років склад ради директорів утворених АТ повинен включати не менше 51 відсотки представників держави. Уряд і Держкоммайна Росії вправі доручати на контрактній основі представлення інтересів держави в раді директорів певним особам, у тому числі посадових осіб органів державного управління за поданням відповідного міністерства, відомства, регіону. При такому складі ради директорів проведення державної промислової політики забезпечується досить чітко.
За чинним законодавством контрольний пакет акцій зберігається у держави протягом трьох років. Вважається, що протягом цього терміну АТ вийде на такий рівень розвитку, при якому потреба в управлінні держави як власника відпаде і на підприємство можна буде впливати загальними методами державного регулювання. Наскільки реальні ці надії, покаже життя. Але можна з упевненістю стверджувати, що період "дозрівання" АТ прямо залежить від характеру відносин, які будуть складатися між державними органами управління та АТ, у яких контрольний пакет акцій належить державі. Серед цих відносин необхідно виділити відносини між власником і менеджером. Саме тут виникає реальна загроза реанімації адміністративно-командної системи.
Для того, щоб загроза не перетворилася на реальність, необхідно на ділі здійснити розподіл функцій управління капіталом і виробництвом. Повинно бути чітко зафіксовано, що ні збори акціонерів, ні рада директорів не мають права втручатися в оперативно-господарську діяльність менеджера. Їх функції повинні бути обмежені правом контролю і, що для російської практики особливо важливо, процедура здійснення цього контролю повинна бути конкретно регламентована.
Держава, таким чином, може впливати на діяльність АТ, але не як керуючий директор, а як власник акціонер. Відсторонення державних чиновників від прямого командування підприємством в галузі управління виробництвом істотно змінить фактичний статус господарського керівника, розв'яже йому руки і дозволить максимально проявити свої здібності. Звичайно, володіючи контрольним пакетом акцій, представники держави можуть провести на зборах будь-який влаштовує їх рішення, включаючи визначення персонального складу ради директорів і генерального директора. Однак якщо державі належить менше 100 відсотків акцій, вплив на прийняття рішень можуть здійснювати й інші акціонери. У першу чергу це відноситься до трудового колективу, в руках якого виявляється якась (звичайно значна) частина акцій, а також і іншим інвесторам (від інвестиційних фондів до приватних осіб).
Зрозуміло, їх можливості обмежені, хоча за певних умов вони можуть впливати на прийняття рішень радою директорів. Як крайній захід у інвесторів завжди залишається право "голосувати ногами", тобто продати свої акції, знижуючи тим самим їх курс. З цією загрозою не може не рахуватися будь-який АТ.
Менш широкі можливості впливу на управління підприємством акціонованим дає "золота акція". Вона надає своєму власнику право відкладеного вето при прийнятті зборами акціонерів рішень з питань, що за загальним правилом в його виняткову компетенцію.
Аналіз правочинів державного органу, що володіє "золотою акцією", свідчить про мінімальні обмеження компетенції зборів акціонерів. По суті, вони зводяться до контролю за організаційними перетвореннями АТ та укладення угод на суми, які можуть підірвати майнову базу суспільства.
Деякі обмеження накладаються і на раду директорів. Так, розпорядженням Держкоммайна Росії від 18 березня 1994 року № 542-р встановлено, що до складу ради директорів АТ, що створюються в процесі приватизації підприємств нафтогазового будівництва, протягом періоду закріплення золотої акції у федеральній власності включається представник власника, який призначається ГКІ Росії за пропозицією Мінпаливенерго .
Навіщо потрібна "золота акція", якщо контрольний пакет забезпечує державі більш широкий вплив на політику АТ? Мабуть, однією з причин випуску "золотої акції" є задоволення фіскальних інтересів держави. Випуск "золотої акції" дає можливість одночасно зберегти керованість підприємством з боку держави і продати приватним інвесторам практично всі акції АТ (виключаючи одну, "золоту", яка після терміну, на який вона випущена, або при будь-якому способі відчуження конвертується в звичайну акцію). Таким чином, "золота акція" і навіть наявність контрольного пакета акцій в руках держави не приводять до повного обмеження господарської самостійності і в той же час зберігають за державними структурами можливості позаекономічного впливу на діяльність перетворених АТ.
Існуючі правомочності державних органів можна було б визнати оптимальними, якщо б не порядок формування ради директорів і правління, а також призначення генерального директора (президента) АТ.
Справа в тому, що на всіх підприємствах, було перетворено в АТ відкритого типу відповідно до Указу Президента від 1 липня 1992 року № 721, посадові особи не обираються зборами акціонерів, а призначаються державними органами і не на конкурсній основі, а на розсуд відповідної посадової особи (виключаючи представників трудового колективу). Встановлений порядок продовжує традицію, коли доля господарського керівника залежить від структур (раніше-партійних, тепер - державних), які не несуть відповідальності за провали і не стимулюються у разі успішної роботи новоствореного АТ.
В Указі від 10 червня 1994 року "Про деякі заходи щодо забезпечення державного управління економікою" порядок призначення головного менеджера в АТ з державним капіталом не виділено окремо. У ньому мова йде про "представників держави в органах управління АТ" взагалі. Згідно з Указом такими представниками можуть бути державні службовці або інші громадяни РФ.
В останньому випадку Держкоммайна Росії чи Фонд федерального майна укладають з ними договір цивільно-правового характеру. Указом різко обмежена самостійність представників держави. За корінних питань управління АТ ( "управління капіталом") вони зобов'язані в письмовій формі погоджувати з федеральними органами виконавчої влади або Фондом федерального майна, від імені якої вони діють, що вносяться ними проекти рішень, або своє майбутнє голосування по проектах рішень, запропонованих іншими членами органів управління АТ. Таким чином, фактично рішення по досить широкому колі найважливіших питань управління АТ приймає апаратний працівник, що не несе відповідальності і не зацікавлений матеріально в діяльності товариства. Неважко помітити, що під новим словесним покровом реанімується один з основних вад адміністративно-командної системи. Тому видається, що рішення даної проблеми в діючих нормативних актах далеко від досконалості.