Теоретико-методологічні аспекти політологічного дослідження
М.М. Юрченко
Кубанський
державний університет, Краснодар
Наука
про державне управління стала ще одним досягненням у комплексі
політичних наук. Довгий час увагу політичних мислителів було
направлено на вивчення природи держави, правильних і неправильних форм
правління, пристрої уряду, суті і місця верховної і народної власті1.
Вони міркували про велич сенсу, що лежить в основі правління, і високих
завдання, які ставляться людською природою і людськими цінностями і
цілями і складають призначення уряду. Багато уваги приділялося
пошуку ідеального устрою держави, який задовольняє всім викликам часу
і привілейованого суб'єкта історії, щоб покласти на нього всю відповідальність
за те, що відбувається перед нинішнім і майбутнім поколіннями. У теорії і на практиці
протистояли один одному монархія і демократія, олігархія і багатопартійність.
Головне питання полягало в тому, хто буде писати закон і яким він буде. Для
політичної сучасності більш актуальною стала проблема - як закон буде
проводитися в життя науковими методами, без зволікань і в найкоротші терміни, що
забезпечить ефективність державного управління. Якщо раніше цей аспект
вважався практичної деталлю, яка може бути залагоджена рядовими чиновниками,
коли вчені домовляться про загальні принципи управління, то тепер саме ця
проблема стала активно вивчатися, особливо в період сучасної
адміністративної реформи2, яка докорінно змінює не тільки практику державно-адміністративного
управління, але й саму філософію адміністративної діяльності.
Реформування
державного управління в період з середини 1980-х і по теперішній
час охопило не тільки Росію, але і весь світ. Це обумовлено цілою низкою
причин, серед яких слід назвати, в першу чергу, глибинні зрушення в
системі соціальних зв'язків та технологічної організації сучасного суспільства.
Зміна
технологічних парадигм, як правило, супроводжується трансформаціями інструментів
управління, і перш за все держуправління. Наприклад, американські політологи
виявили, що реформи держслужби в США співпали за часом з новими
техніко-економічними парадигмами і довгими економічними волнамі3. По суті,
саме вони є першопричиною розробки нової моделі відносин
уряду з громадянським суспільством. Формування в останній чверті ХХ ст.
інфраструктури інформаційного суспільства визначило поступовий перехід від
ієрархічної системи управління до мережевого принципом. Актуальним стало питання про
функції держави. Відомо, що протягом останніх десятиліть ХХ ст.
співіснували різні концепції держави: держава добробуту,
надає суспільству широкий спектр послуг, пріоритет у виробництві яких
залишається за ним; «маловитратні держава», що передбачає рішення
суспільних проблем приватним сектором і обмежує свою роль виконанням
основних завдань; «держава - партнер по переговорах», що виконує роль
посередника між бізнесом і суспільством. Спробою синтезу перерахованих підходів
стала концепція «активізує держави», яка лягла в основу філософії
реформ держуправління за моделлю Нового державного управління (НГУ - New
Public Management) 4, відповідно до якої завдання держави визначаються в ході
суспільної дискусії, а між суспільством і державою розвивається
співробітництво і розділяється відповідальність. Держава ініціює процеси
вирішення суспільних проблем і виступає в ролі посередника; встановлює рамки
відповідальності громадян. Таким чином, найважливішими функціями держави
стають ініціювання, активізація і стимулювання інноваційного розвитку.
Реформування
за моделлю New Public Management передбачає делегування ряду функцій, раніше
здійснювалися державою, ринкових структур і прихід до сфери
державного управління властивих ринку принципів і категорій (розрахунок
витрат, витрати, конкуренція).
Замість
гегелівського зосередження світового розуму і творця історії держава
постає як організація, що регулює і забезпечує процес надання послуг
громадянам.
Проблема
полягає в тому, які завдання має виконувати сама держава і які можуть і
повинні виконуватися недержавними інститутами.
Модель
«Активізує держави» передбачає побудову та вивчення держави в
чотирьох вимірах:
--
держава як гарант забезпечення виробництва і надання послуг;
--
інститут, що визначає рамки громадської активності і створює умови
громадянам для вирішення проблем;
--
інститут нагляду за суспільної та економічної діяльністю;
--
виконавець робіт і послуг для суспільства, якщо це диктують, наприклад, питання
безпеки або якщо держава може це зробити з меншими витратами, ніж
інші виробники.
Аналіз
досвіду реформ в Європі і США по моделі Neu Publik Management показує, що
були досягнуті наступні цілі: скорочення держапарату, зниження витрат на
його утримання, забезпечення прозорості, гнучкості, ефективності
функціонування системи управління, розширення сфери та якості використання
мерітократіческого принципу в кар'єрному просуванні управленцев5. Однак
супроводжувалися вони цілим рядом витрат. Так, у Великобританії і США виявилися
протиріччя між неринковою за своєю природою державною службою і
спробою її реорганізації на ринковій основі. У Німеччині відзначалося зростання
бюрократизму, значне скорочення кадрів при одночасному скороченні
державних послуг, також мало місце ослаблення легітимності держслужби,
витік кваліфікованих кадрів з держсектора і падіння загального престижу
державної служби. По суті, мова йде про руйнування ідентичності інституту
державної служби і, перш за все, етики: перехід від цінностей
громадянськості, рівності, представництва, відповідальності та
нейтральності до орієнтації на споживача, змагальності, менеджерізму і
фактичній нерівності громадян як споживачів послуг. Втрачаються
традиційні принципи орієнтації на інтереси суспільства, що суттєво знижує
суспільну довіру до держслужби і може, в кінцевому рахунку, ініціювати криза
легітимності останньої. Це змушує повернутися до питання про ефективність,
як однієї з основних цілей реформування.
Ефективність
в соціальних системах - багатоскладові і багатопланове явище. З огляду на
постійне розширення формулювань політичного і державного управління,
критерії ефективності, як основного властивості управлінської системи і фактора
здійснення цього процесу, формулюються дуже важко. Чи можна в
принципі створити таку універсальну модель ефективності з урахуванням того факту,
що універсальне початок відсутній в самому державному порядку? Або ж
має сенс розвивати методологію вирішення цього питання на рівні створення
взаємодоповнюючих теоретичних моделей.
Сучасна
адміністративна реформа в Росії включає в себе кілька моделей управління:
формування структур управління та чиновництва, підпорядкованих раціонального
функціонування на основі права і регламентів, відповідає
раціонально-бюрократичної моделі; оцінка діяльності з результатами,
бюджетування з урахуванням завдань, орієнтація на споживача державних послуг,
елементи конкуренції та конкурсна система відбору кадрів відповідають концепції
New Public Management; принцип відкритості і відповідальність перед громадянським суспільством
відповідає моделі демократичного управління. Але цього недостатньо, щоб
забезпечити реалізацію всіх заявлених напрямів адміністративної реформи і
постає нове питання про «здібності» держави до реформірованію6.
Проаналізуємо показники, що ілюструють загальні підходи до ефективності
державного управління, що трансформуються адміністративною реформою на
сучасному етапі. Формулювання завдань вказують на подальше побудову строго
іерархізірованной системи управлінського апарату, що порівнюють рішення з
константними цільовими установками. Отже, розробники
керувалися системою наступності, однак у цій моделі не вистачає
динаміки прийнятих рішень, не враховується креативність управлінців, немає
трансформації цільового та ціннісного полаганія відповідно до мінливих
умовами зовнішнього середовища. Ефективність інкорпорована не як іманентно
властивий системі фактор, а в якості рушійної сили для розвитку. Система
моніторингу ефективності, заснована на західних моделях інтеграційних
показників, не відповідає жорсткої системи управління, яка забезпечує
константність цільових і ціннісних установок акторів системи державного
управління і повинна бути переглянута, тому що може показати прямо протилежні
результати7.
взаємодоповнююча
модель ефективності державного управління повинна бути орієнтована на
відкритість; здатність реалізувати в рамках державного управління
публічно заявлені цілі та цінності, не виключаючи їх трансформацію, а також
динаміку внутрішніх цільових і ціннісних установок управлінських команд,
які розгортаються в методиках розширеного розуміння ефективності;
наявність мережевих взаємодій між різними рівнями всередині
адміністративної структури і зовнішніми по відношенню до неї, адекватність і
реалістичність оцінки ситуації, що, по суті, являє собою вимоги
формування і управління цільовими і ціннісними установками; стабільність
функціонування політичної системи в динаміці мінливості політичного
процесу.
Розглянутий
підхід до оцінки ефективності державного управління не є
вичерпним, але він дозволяє враховувати проблеми бюрократичного типу
управління і сприяє забезпеченню безпеки розвитку держави в
цілому.
Досконалість
бюрократичної моделі в теорії Вебера і недосконалість її на практиці не
дозволяє знайти стимули для виходу за рамки раціоналізму усередині системи.
Отже, закритість оной обмежує її ефективність і стійке
розвиток з урахуванням вимог сучасного суспільства. Проект адміністративної
реформи передбачає налагодження постійної взаємодії між органами
державної влади, місцевого самоврядування та інститутами громадянського
суспільства. Процес реформування завжди найскладніший для забезпечення
безпеки системи, тому чим швидше адміністративна реформа буде
здійснена, тим менша кількість загроз зможе перейти з розряду можливих
в реальні.
становлення російської державності і, зокрема, ціннісної
складової присвячені матеріали постійно діючого семінару «світопізнання
і міростроітельство (цінності, знання, дія: генезис і динаміка форм) ». У
розгорнулася дискусії прозвучали оцінки ролі Росії, яка економічно
використовується навколишнім світом, але культурно їм отторгается8, у зв'язку з чим
актуалізується проблема в оригінальному національного російського проекту в
контексті модернізації Російської держави в умовах глобалізації.
Особливо гостро ставиться питання про ціннісних орієнтирів. Як відомо,
проблематика цінностей була внесена в політичну науку саме Максом Вебером.
Відповідно до його теорії, будь-який людський акт визнається осмисленим в
відповідно до цінностей, у руслі яких встановлюються норми поведінки
людей і визначаються їх цілі. Вища цінність для держави - це збереження
нації, соціокультурного устрою. Для Росії в даний момент проблеми і завдання
самозбереження соціуму і зміцнення його положення у світі можуть бути забезпечені
вивіреної політикою держави. Реалізація цієї функції обумовлена
самозбереженням самої держави - соціального інституту, який опинився під
загрозою розпаду в світі, що глобалізується. Таким чином, суть реформи
полягає не тільки в зміні методів адміністрування, а й докорінної
перебудові стилю управління, характер взаємин еліти і суспільства. У
пошуку ефективних форм взаємодії суб'єктів і об'єктів держуправління
полягає основна спрямованість соціальних змін, які б не
руйнували політичну систему, а, навпаки, скріплювали її елементи ціннісними
установками, визнаними громадянським суспільством, що і буде сприяти
оновленню російської державності.
Список літератури
1 Див: Платон. Держава//
Соч.: В 3 т. М., 1971. Т. 3; Аристотель. Політика// Соч.: В 4 т. М., 1993. Т.
4;
Макіавеллі
Н. Государь// Вибрані твори. М., 1982;
Вебер
М. Політика як покликання і професія// Вибрані твори. М., 1990;
Гоббс
Т. Левіафан// Вибрані твори. М., 1991. Т. 2;
Кістяківський
Б.А. Держава правова і соціалістична// Питання філософії. 1990. № 6.
2
Концепція адміністративної реформи в РФ в 2006 - 2008 рр..// Www.government.ru.
С. 8.
3 Див: Кил Л., Еліот І.
Економічні цикли та реформа державної служби в США// Реформи
державного управління напередодні третього тисячоліття. М., 1999. С. 58-59,
61.
4 Див: Райнхард К.
Реформування державного управління. Концепція активізує
держави// Реформи державного управління. С. 8-94.
5 Див: Меннінг Н., Паркінсон
Н. Реформа державного управління. Міжнародний досвід. М., 2003. С. 88-89,
94.
6 Див: Сморгунов Л.С. Адміністративна
реформа в Росії: автономія держави та її здатність до управління. М.,
2007.
7 Див: Добролюбова Є.І.
Показники ефективності реформ державного управління в Росії//
Політаналіз. ru,
8 Див: світопізнання і
міростроітельство (цінності, знання, дія: генезис і динаміка форм). М.,
2007.
Для
підготовки даної роботи були використані матеріали з сайту http://www.sgu.ru/
