Напрямки реформ соціального забезпечення

Пітер А. Дайемонд, професор економіки Массачусетського технологічного інституту, США

Переклад з англійської Е.П. Крайнова.

Вступне слово професора В.В. Ільїна,

Академія бюджету та казначейства Мінфіну РФ

Пропонована читачеві стаття Пітера А. Дайемонда являє собою виклад доповіді, прочитаного на що проходив у Москві 55-му Конгресі Міжнародного інституту державних фінансів (МІГФ) "Державні фінанси та соціальне забезпечення в умовах перехідного періоду ".

Пітер А. Дайемонд, досить відомий на Заході вчений у галузі економіки та фінансів, є професором економіки в Массачусетському технологічному інституті. Ним написано ряд основоположних робіт у різних областях економіки, таких як проблеми державного боргу, оподаткування, а також соціального забезпечення і страхування.

Що Щодо Росії, то питання пенсійного забезпечення в нашій країні мають свою особливу специфіку. Монополія радянської держави на управління соціального і економічної сферами призвела до встановлення пенсійної системи, заснованої на принципах солідарної відповідальності, залежно пенсійного забезпечення від поточної заробітної плати працюючих. Однак в умовах перехідного періоду ця система виявила ряд несприятливих тенденцій, нівелюють особисту відповідальність громадян у забезпеченні власного благополуччя в старості, а отже, що знижують і стимули до підвищення трудової активності. Більш того, Росія, як і ряд інших країн, безпосередньо зіткнулася з негативними демографічними тенденціями (почасти в Росії викликаними несприятливими економічними і соціальними змінами перехідного періоду).

Аналіз світового досвіду дозволяє зробити висновок, що більшість країн Центральної та Східної Європи, а також ряд країн Латинської Америки при реформуванні своїх пенсійних систем зупинили вибір на багаторівневої змішаної накопичувально-солідарній системі. У Росії зараз також активно обговорюються можливості переходу до багаторівневої державної пенсійної системи: соціальних пенсій для громадян, які не заробили трудову пенсію, і трудових пенсій (накопичувальним і умовно-накопичувальних).

Разом з тим розробники таких систем ясно уявляють, що при їх реальному здійсненні виникнуть достатньо серйозні проблеми, вирішувати які необхідно вже зараз. У першу чергу це проблема так званої "історії накопичень". У Росії на першому етапі здійснення пенсійної реформи буде дуже високою частка одержувачів пенсій, які внесли свій вклад в минулі роки в умовах дії розподільної пенсійної системи і не створили особистих накопичень або мають їх в недостатніх розмірах на персональних рахунках. Природно, що це, швидше за все, призведе до зростання державного боргу і витрат по нагромадженнях нинішнього покоління. Вихід - у розробці стратегії поступового переходу, тобто паралельного існування старої (з елементами накопичення) і нової (накопичувальної) систем.

В доповіді професора Дайемонда читач навряд чи знайде відповідь на запитання про конкретні механізми впровадження прогресивних пенсійних систем. Доповідь, скоріше, носить світоглядний характер. При цьому автор торкнувся два аспекти: порівняння основних відомих у світі пенсійних систем (з фіксованою сумою виплат і з фіксованими внесками) і оцінка досвіду впровадження в Чилі пенсійної системи з фіксованими внесками. Виклад професором Дайемондом чилійського досвіду цікаво перш за все тим, що автор досить добре знайомий з ним і попереджає про деяких складних аспектах пенсійної реформи. До речі, Аргентина, яка взяла за зразок досвід Чилі, вже має ряд негативних результатів.

Питання змін в соціальному забезпеченні стоять на порядку денному багатьох країн світу. Дискусії в різних країнах мають різний характер в залежності від ступеня розвитку системи соціального забезпечення, стану економіки і внутрішньополітичних подій. У процесі цих дискусій обговорюються проблеми медичного обслуговування та пенсій як для людей похилого віку, так і для втратили працездатність. З багатьох питань хотілося б зосередитися на темах, пов'язаних з доходами для людей похилого віку (при цьому в жодному разі не заперечуючи важливості надання допомоги у зв'язку з втратою працездатності та медичного обслуговування).

В першу чергу зупинюся на деяких основних відмінностях між пенсійної системою з фіксованою сумою виплат (defined benefit pension system, в надалі скорочено система DB) і пенсійною системою з фіксованими внесками (defined contribution pension system, надалі скорочено система DC). Але спочатку хотілося б розглянути деякі питання в процесі переходу від старої системи (або від відсутньої системи, тобто з нуля) до нової, іншої системи, яка, як передбачається, має діяти протягом тривалого часу.

Тут я наведу порівняно простий приклад. Обставини короткочасного і довгострокової дії часто бувають дуже різними. Тому важливо розглядати окремо схему короткочасних і довготривалих систем спільно з процесом адаптації однієї системи до іншої, а не просто вибирати одну систему і намагатися підігнати її під обидва обставини. Це частково відображає мій думка, яке зводиться до того, що розробка системи пенсійних доходів (a retirement income system), нехай і досить недосконалою, буде, мабуть, більш важливою справою, ніж з'ясування питання про те, чи є це системою DB або системою DC. Як та, так і інша система може бути спроектована добре чи погано.

Проілюструємо це кількома прикладами.

США в 30-ті роки і Канада в 60-і створили у себе пенсійні системи DB. Їх формули, пов'язані з фіксованою сумою виплат, були складені так, щоб в кінцевому рахунку використовувати дані про середні заробітки протягом майже всього трудового стажу. Багато хто вважає правильним такий підхід до системи DB, оскільки застосування даних за короткий усереднений період для визначення суми виплат серйозно спотворює відомості про становище на ринку праці і легко піддається маніпулювання. Коли ці системи були новими, працівники мали набагато менше років стажу, ніж при використанні евентуально усередненого періоду. Як у США, так і в Канаді відповідь полягав у тому, щоб просто використовувати короткий (але зростаючий) усереднений період до тих пір, поки система не стала зрілою. Такий підхід дав два результати. Перший полягав у великому перерозподілі доходів серед пенсіонерів в умовах, коли система була незрілої. А друга - в тому, що це перерозподіл зачіпало особливо високооплачуваних, а не низькооплачуваних громадян, що видається мені наслідком неправильної політики. І в США, і в Канаді цей ефект супроводжувався також появою низькою податкової ставки, яка з плином часу неухильно росла.

Поясню, як все це діє. Коли система "молода", пенсіонери платять податки за короткий період часу або, можливо, вже сплатили їх за низькими податкових ставок і все ж отримують пенсії завдяки такій формулі, яка має сенс, коли система зріла. Таким чином, в цілому вони одержують великий трансферт від майбутніх поколінь. У системі, пов'язаної з урахуванням заробітків, діє таке положення: чим вище заробітки, тим більше отриманий трансферт. Якщо система прогресивна, то це зменшує масштаб такого перерозподілу доходів, але як і раніше зберігається наявність більших трансфертів.

На питання, як можна було б уникнути такого результату, є багато відповідей. Наведу один. Система DB могла б з самого початку вдатися до тривалої історії заробітків, причому законні рівні заробітків використовувалися б за ті роки, коли ця система не існувала. Наприклад, кожній людині могли б повідомляти середні заробітки або кожен міг би повідомляти про нульових заробітках, і це могло б поєднуватися з однакової однаковою пенсією. Спочатку рівень такої однакової пенсії має відображати обсяги тих ресурсів, які суспільство готове надавати пенсіонерам. Перші законодавчі акти зафіксували б падаючий рівень однакової пенсії по відношенню до доходів у економіці в міру "дорослішання" системи DB. Є й інші погляди на цю проблему, але так чи інакше в них, мабуть, буде міститися визнання того, що існує потреба не стільки в розробці однієї системи для самих різних обставин, скільки в наявності двох систем і в їх адаптації.

Подібна проблема виникає у зв'язку із системою, яка була спільною в комуністичних країнах. У цілому розмір пенсій грунтувався там на трудовий стаж та на середніх заробітках за дуже короткий усереднений період. Внаслідок цього не вівся докладний облік заробітків. У порядку відступу дозвольте сказати, що я не бачу будь-яких переваг в тій чи іншій зрілої національної системи, яка використовує трудовий стаж як важливу змінну величину при визначенні розміру пенсій; мабуть, це дивний спосіб розраховувати розмір пенсії на основі історії заробітків (і з урахуванням років, коли людина не мала заробітків). Такі питання дещо відрізняються від тих, які виникають з початком дії нової системи, тому що працівники мають великий трудовий стаж відповідно до колишньої системі, яка більше нежиттєздатна. Але питання стоїть так само: що робити у зв'язку з відсутністю записів про заробітки? Надмірне прагнення покладатися на дані про заробітки після встановлення нової системи породжує ряд помилок, допущених у США і Канаді. Припускаються зразки доходів не сприяють прийняття до уваги трудового стажу, а скоріше винагороджують тих, хто добре працює при новій системі, і зовсім необов'язково тих, хто в більшою мірою має потребу в пенсіях ...

При розробці та доведенню перерозподілу доходів до стану системи можуть виникати істотні розбіжності з плином часу. Завжди існує протиріччя між бажанням давати більше коштів тим, хто сильніший потребує, і бажанням надавати ресурси у відповідь на попередні очікування і згідно з вимогам законодавства, причому, можливо, за зразком пенсій, розміри яких дуже залежать від заробітків у минулому. Важливість визнання таких потреб очевидна. Прийняття до уваги заробітків у минулому представляє собою визнання як етичних претензій на задоволення обгрунтованих очікувань, так і важливості відповідності загалом і в цілому стимулів на ринку праці, а також податкових стимулів тими правилами, які встановлені попередніми законами. Хоча минуле з точки зору теперішнього часу залишається в минулому, очікування щодо майбутнього все-таки визначаються виконанням або невиконанням минулих надій. Це виражається в тому, як сильно повинні відрізнятися пенсії в залежно від заробітків у короткостроковому плані після вступу в силу нової системи.

Точно так само і правила, які, можливо, прив'язують пенсії до готівки активів і до доходу від активів, впливають на прагнення економити подібно до того, як вони впливають на пропозицію робочої сили. У тій мірі, в якій перерозподіл доходів залежить від загальної суми доходів, а не тільки від обов'язкових пенсійних посібників, в тій же мірі існує відмова від прагнення до накопичення заощаджень. Це наводить на думку про переваги системи з багатьма частинами (або багатьох систем), що забезпечує один (низький) рівень гарантованого доходу на основі загального доходу, а також наявність іншого механізму для цілей перерозподілу доходів за пенсійними рівнів на базі доходів у минулому. Цей подвійний підхід є поширеним, включаючи, наприклад, такі країни, як США і Чилі, де діють зовсім різні пенсійні системи. І ступінь залежно від різних частин системи, ймовірно, повинна варіюватися з плином часу. Якщо це можливо в адміністративному плані, то більш часте застосування перевірки доходів на ранньому етапі і більш часте використання принципу перевірки рівня пенсій пізніше, ймовірно, є суттєвою частиною пристосування до мінливих обставин ...

Кілька відволікаючись від теми, я хочу відзначити свого роду філософські дебати з приводу того, чи повинно перерозподіл доходів в рамках соціального забезпечення являти собою лише спробу знизити рівень бідності або ж перерозподіл доходів вгору і вниз вважається центральною проблемою визначення пенсійного доходу. Деякі розглядають перше, обмежену мета як єдиний законний питання соціальної політики. Інші, в тому числі і я, виступають за утилітарний підхід, який визнає більш широке розподіл доходів як прямий обов'язок уряду. Це пов'язано з серйозними обгрунтуваннями ролі уряду в оформленні систем пенсійних доходів. Деякі особи, які вважають бідність основною проблемою, також розглядають спробу "вільної їзди" на альтруїзмі з метою скорочення масштабів бідності як єдину законну основу для мандата соціального забезпечення. Інші, включаючи мене, розцінюють поширену серед населення тенденцію не накопичувати достатньо коштів для виходу на пенсію і помітне відсутність багатьох ринків для вирішення питання про пенсійне доході як ідеологічну базу, що веде до створення більш широкої програми. Більш того, що стосується прибуткового податку, то принцип прогресивності в системі соціального забезпечення передбачає страхування від коливань доходів, а також означає можливість перерозподілу доходів. Слід звернути увагу на те, що демократичні суспільства зазвичай виступають за більш широку програму.

В ході адаптації нинішнє законодавство не обов'язково задіє майбутні ресурси, оскільки політичні процеси можуть змінити пенсійну систему. Тому на ділі питання полягає в тому, як саме законодавство впливає на майбутні політичні події. Дійсно, прогнозування в питанні про те, як політичний процес буде адаптувати систему пенсійних доходів і до змінних економічних і демографічних обставин, і до змінних політичним силам, видається центральним для розгляду альтернативних систем.

СИСТЕМА DB проти СИСТЕМИ DC

Тепер дозвольте звернутися до головного питання в галузі соціального забезпечення, а саме до вибору між системами DB і DC для деяких або всіх систем пенсійних доходів. Після реформи соціального забезпечення в Чилі ряд країн узаконили у себе системи, схожі з чилійської. Більш того, деякі економісти з Світового банку особливо зачаровані чилійської системою. Я ж хочу зіставити загалом і в цілому системи DB і DC і потім конкретно обговорити чилійський досвід.

Перш за все важливо порівняти те, що має однакові основи. Можна провести порівняння між ідеалізованими системами DB і DC. Можна також порівняти політично можливі, добре сплановані системи DB і DC (поряд з варіантом слабо поширеною в економіці системи, яка пов'язана в основному з заробітками). Але не варто порівнювати добре сплановану систему одного типу з погано спланованою системою іншого типу. Такого гатунку порівняння може скласти істота полеміки, але це не буде розцінюватися як хороший політичний аналіз. Варто відзначити, що деякі наслідувачі чилійського варіанту зробили набагато менше, ніж Чилі, щодо проектування своїх систем.

При порівнянні систем DB і DC важливо також зупинитися на термінології. Центральний елемент у системі DB - це рівень пенсій та допомог, що надаються згідно з формулі (бажано якось проіндексованої), який залежить від історії заробітків, що обкладаються податками. Пенсії та допомоги можуть бути перетворені на ануїтет або можуть мати варіант у вигляді паушальною суми (або механізму поступового вилучення коштів). Центральний же елемент у системі DC - це рівень обов'язкових внесків, який буде визначати розмір пенсії. Таким чином, один з важливих елементів в ступені відмінності між цими системами полягає в тому, чи буде стабільною податкова ставка. Якщо так, то таке різниця буде невеликою, а якщо ні, то в наявності будуть відмінності в перерозподіл доходів між поколіннями.

Обидві системи можуть мати будь-яку ступінь фактичного фінансування, хоча політичне рішення, пов'язане з фінансуванням, може варіюватися в залежно від типу системи. Для обох систем можуть бути характерні перерозподіл доходів та захист членів сімей. На практиці різні системи використовують - і на ділі формують - процеси, що призводять до встановлення різних рівнів перерозподілу доходів як всередині одного покоління, так і серед різних поколінь. Наявність перерозподілу доходів впливає на спонукальні стимули ринку праці, і обидві системи можуть приблизно однаково добре комбінувати перерозподіл доходів і стимули. Обидві системи можуть надавати пенсії та допомоги, починаючи з певного віку, без будь-якої перевірки на припинення трудової діяльності або тільки в поєднанні з якимсь частковим виходом на пенсію. Оскільки доступ до пенсій та допомог затримується, повинні діяти правила або ринкові стимули, що визначають розмір, до якого збільшуються пенсії та допомоги внаслідок затримки на старті. І знову можна відзначити, що дві системи можуть функціонувати дуже схоже. Обидві системи можуть бути створені, щоб функціонувати поряд з забезпеченням пенсійного доходу в приватному порядку за рахунок зусиль окремих осіб і корпорацій.

Таким чином, головні відмінності між даними системами можна звести до наступного: Ѓ як саме вони впливають на процес визначення деталей системи, що, як вони адаптуються до непостійних і мінливих обставин і ѓ як дорого обходиться їх обслуговування в адміністративному плані.

Зважаючи непередбачуваності майбутніх подій система DB потребує час від часу в регулюванню для того, щоб зберегти рівень фінансування для системи (будь то позитивний або нульовий). Точно так само і система DC потребує регулюванню для того, щоб забезпечити такий рівень пенсій та допомог, який очікується від цієї системи тобто це означає, що як ризик з прибутками на активи, так і ризик, пов'язаний із середньою тривалістю життя, безпосередньо поширюються на індивідуальних працівників без застосування механізму більш широкого розподілу ризику. Оскільки фінансування з системі DC є умоглядних, фактичні кошти можуть також мати потребу в регулюванні. В обох випадках первинне законодавство слід сприймати як аналог незавершеного контракту, тобто є елементи, що потребують доопрацювання пізніше. У принципі може бути багато ступенів автоматичного регулювання будь-якого типу системи. Різниця між питаннями фінансування по лінії DB і питаннями про рівень пенсій та допомог по лінії DC може породжувати саме різне тиск з метою зміни законодавства. Збільшення тиску на систему DB у відповідь на що змінилися обставини буде плюсом, якщо таку відповідь добре підготовлений, і мінусом, якщо така підготовка відсутня.

На практиці будь-яка з двох систем може бути добре чи погано спланована, і, за мою думку, заохочення аналітиків у справі планування гарних систем грає таку ж важливу роль, що і головне питання про вибір типу системи.

огляду на те, що досвід Чилі, про якого вже згадувалося, має вкрай важливе значення для широкого поширення інтересу до систем DC, розбесь б бути системам, створеним урядом.

Характерною рисою ринку, для якого властиве обмежений тиск на ціноутворення, є наявність дуже однакової продукції, на яку призначаються різні ціни в один і той же час. В ідеалі на ринках повинен діяти закон однієї ціни, тобто ви не можете продати за вищою ціною одну і ту ж продукцію, яку продає також хтось ще. Але в практичній життя ринки не можуть виконати це ідеалізований вимогу. Незалежно від того, чи впливає режим на ціни або надає свободу в цій області, тим не менше на реальних ринках існують різні ціни, причому різниця буває велика. (Оскільки ринки роздрібної торгівлі зазвичай дуже далекі від вимог ідеальних ринків, корисно було б вивчити питання, чому практика обмеженого вибору і суттєва роль уряду не поширюються загалом і в цілому на товари широкого вжитку).

По-перше, ми розглядаємо "примусовий" ринок. Це відображає як необхідність в "мандат", оскільки працівники не мають такої роботи, яка дозволяла б робити накопичення до відходу на пенсію, так і зобов'язання уряду про те, щоб подібний "мандат" не знижував доходи. По-друге, накопичення коштів для пенсії протягом усього трудового стажу - це те, що люди роблять усього лише один раз в житті. Інший можливості навчитися краще робити це в інший раз немає. По-третє, непросто освоїти принципи вкладень за наявності ризику. По-четверте, до тих пір, поки "мандат" досить малий і багато хто може робити накопичення за рамками системи, портфелі цінних паперів, що є поза системою, можуть регулюватися з метою нейтралізувати деякі обмеження у виборі тих портфелів цінних паперів, які є всередині системи. І нарешті, по-п'яте, присутність уряду навряд Чи веде до придушенню інновацій на фінансових ринках, так як обов'язкові накопичення залишаються лише частиною всіх заощаджень і вкладень.

Іноді можна почути твердження, що якщо норма прибутку на активи вище темпів зростання економіки, то тоді система DC краще системи DB. Цей довід невірний за двома причин. По-перше, доступ системи до ринкових нормам прибутку може здійснюватися шляхом фінансування або системи DB, або системи DC. Дійсно, у зв'язку з адміністративними витратами наявна норма прибутку на активи, утримувані системою DB, більше наявної норми прибутку на активи в системі DC з індивідуальним вибором. По-друге, цей довід невірний й тому, що є проміжні витрати для того, щоб викликати фінансування. Як Тільки-но хтось включає витрати на фінансування коштів, тоді вся система, що отримала асигнування, не має більш високої норми прибутку. Справедливо те, що в кінцевому рахунку не може бути більш високої норми прибутку, але мета досягається за рахунок більш низької норми прибутку в процесі росту обсягу фінансування. Тому потрібно враховувати як витрати на фінансування, так і прибуток від фінансування. Неправильно брати до уваги тільки прибув