Проблеми стратегічного
розвитку місцевого самоврядування з позицій інституціональної економічної
теорії
Захаров П.М.
Успіх
реалізації реформи місцевого самоврядування в Росії, а також можливість
реалізації стратегічного управління розвитком муніципального утворення
безпосередньо залежать від правил і обмежень, в рамках яких реалізується
діяльність муніципалітету. Отже, є актуальним дослідження
феномена місцевого самоврядування з позицій інституціональної економічної
теорії (інституціоналізму).
Інституціоналізм
представляє собою напрямок економічної теорії, що розглядає
соціально-економічні явища з точки зору інститутів, в рамках яких
дані процеси реалізуються. Під інститутом розуміється ряд правил, які виконують
функцію обмежень поведінки економічних агентів та впорядковують
взаємодія між ними, а також відповідні механізми контролю за
дотриманням цих правил [1]
.
Поява
даного напрямку економічної теорії пов'язано, перш за все, з роботами Т.
Веблена (1857-1929), в яких він критикував концепцію раціональності та принцип
максимізації як основний у поясненні поведінки економічних агентів. [2]
Подальший розвиток інституціоналізму
пов'язане з іменами американських економістів У. Мітчелла (1874-1948) і Дж.
Коммонс (1862-1945).
Слід
зазначити, що традиційний інституціоналізм поки не може запропонувати позитивної
самостійної дослідницької програми, хоча активна діяльність
сучасних традиційних інституціоналістів свідчить про інтенсивний
пошуку даної програми в позитивному ключі.
З
розповсюдженням неокласичної теорії у все більшій мірі стала
виявлятися її обмеженість як у поясненні поведінки людини і
взаємодії між людьми на різних рівнях, що виразилося в наростанні
незадоволеності отриманими результатами. Одним з проявів даної
обмеженості стала нездатність передбачити Велику депресію на рубежі
20-30-х років XX століття.
Поява
неоінстітуціоналізма зазвичай пов'язують з ім'ям лауреата Нобелівської премії в
галузі економіки Р. Коуза. Ключові ідеї нового напряму викладено Р. Коузом
в книзі "Фірма, ринок і право", де узагальнені в одному виданні три його
статті "Природа фірми" (1937),
"Проблема соціальних витрат" (1960) та "Суперечка про
граничні витрати "(1946). [3]
Неоінстітуціональная
теорія зменшує вимоги до раціональної поведінки економічних агентів,
роблячи їх більш реалістичними. У результаті метою ставати вирішення задачі по
пошуку задовільного варіанта рішення відповідно до певного
рівнем домагань, коли об'єктом вибору є не конкретний набір благ, а
процедура його визначення.
Формування,
підтримку і зміна інституційного середовища пов'язано, перш за все, з
діяльністю держави. Також джерелами інституціональних змін можуть
бути: зростання населення, зрушення в технології (в результаті накопичення знань) та
перевагах (система цінностей), нагромадження знань. Інституційні зміни
поряд з можливостями розширення меж обміну таять у собі небезпеку
розмивання вже досягнутих результатів без формування нових, більш
ефективних форм обміну. Таким чином, ефективні інститути створюють такі
стимули, які забезпечують економічне зростання. Причому питання, які саме
інститути в даному випадку будуть ефективними, не має принципового
значення.
Особливістю
сучасного стану російської економіки є її перехідний характер, то
є одночасне співіснування як елементів адміністративного, так і
ринкового господарювання. Дана особливість є причиною для більш
уважного вивчення інститутів місцевого самоврядування. Інститут місцевого
самоврядування з точки зору природи походження можуть бути розділені на
формальні (що мають закріплення в нормативно-правових документах) і
неформальні (положення, визнані більшістю місцевого населення).
Склад
формальних інститутів з точки зору ієрархії стосовно до федеративного
державі, включає такі рівні:
Конституція
РФ;
Кодекси
РФ;
Федеральні
закони;
Постанови
Уряду РФ;
Регіональні
законодавчі акти;
Місцеві
законодавчі акти.
Неформальні
інститути виявляються у вигляді традицій, легенд і звичаїв місцевого населення.
Ступінь
впливу інститутів визначається специфікою впливу даної категорії на місцеве
самоврядування. З позицій системного походу муніципальне утворення є
складною соціально-економічною системою [4]
. Як справедливо зазначають фахівці в
галузі теорії систем, самоврядування як процес полягає в управлінні кожним
суб'єктом системи в цілому [5]
. Системне уявлення про управління
полягає у визначенні взаємозв'язків між суб'єктом і об'єктом управління.
Оскільки владні повноваження за рішенням місцевих проблем населення в ході
голосування на виборах передає органам місцевого самоврядування, то в
муніципальній освіті як керованої підсистеми слід визнати
місцева спільнота, а в якості керуючої підсистеми - муніципалітет.
Отже, в більшій мірі перераховані вище інститути визначають специфіку
формування і функціонування органів місцевого самоврядування.
Незважаючи
на наявність багатого історичного досвіду у вирішенні населенням питань місцевого
значення (народне віче Древнього Новгорода, діяльність земств в період реформ
Олександра II), місцеве самоврядування є відносно новим явищем у
Росії і перебуває в процесі розвитку.
Початок
формування системи місцевого самоврядування
припадає на переломний момент першого етапу російських реформ
(1991-1993 рр..). Особливістю цього першого етапу було те, що, по-перше,
економічна реформа здійснювалася без настільки ж активного реформування
соціальної сфери, і, по-друге, що почався процес регіоналізації торкався
виключно відносини державного центру і суб'єктів федерації, не був
доповнений паралельним процесом нормативного оформлення відносин з рівнем
муніципальних утворень (що, призвело до зростання повноважень суб'єктів федерації
на шкоду самостійності населення міст і сільських поселень). Закладені в
Конституції РФ правові основи місцевого самоврядування були далі істотно
конкретизовані в Законі РФ «Про загальні принципи організації
місцевого самоврядування в Російській Федерації »від 28 серпня 1995р. № 154-ФЗ [6]
, А також нової редакції даного
документа - у Федеральному законі РФ «Про загальні принципи організації місцевого
самоврядування в Російській Федерації »від 6 жовтня 2003р. № 131-ФЗ, що вступає
чинності з 1 січня 2006 р.
Зазначений
закон є основоположним для побудови всієї системи місцевого
самоврядування. У законі формуються загальні положення та принципи територіальної
організації місцевого самоврядування, наведені питання місцевого значення та
порядок наділення органів місцевого самоврядування окремими державними
повноваженнями. Встановлюються форми безпосереднього здійснення населенням
місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого
самоврядування та положення органів місцевого самоврядування, а також статус
муніципальних правових актів. Обгрунтовується економічна основа місцевого
самоврядування й інші особливості реалізації місцевого самоврядування [7]
.
Згідно
Федеральному Закону 1995р. «Про загальні принципи організації місцевого
самоврядування в РФ »ст.1:« Муніципальне освіта - міське, сільське
поселення, кілька поселень, об'єднаних спільною територією, частина
поселення, інша населена територія, передбачена Законом, в
межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна
власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування ».
Закон
2003р. (ст.2) визначає сутність муніципального освіти наступним чином:
«Муніципальне освіта - міське чи сільське поселення, муніципальний
район, міський округ або внутрішньоміське територія міста федерального
значення ». Модель складу муніципальних утворень Росії представлена на рис.
1.
За
думку автора, визначення, наведене в редакції закону 1995 р., є
менш конкретним, що може бути пояснено тим, що до прийняття редакції закону
2003 р. у РФ була відсутня універсальна територіальна одиниця, здатна
стати муніципальним утворенням, регіони підходили до створення муніципального
освіти довільно, тобто згідно з власним розумінням федерального
закону і з власними поглядами на організацію місцевого самоврядування.
Тому практика муніципального будівництва серйозним чином розійшлася з
вимогами законодавства, що стало причиною провалу плану організації
місцевого самоврядування в масштабі всієї країни.
Види муніципальних утворень [8]
Визначення
муніципального утворення, наведене в новій редакції закону, представляється
автору імперативним, тому що містить докладні характеристики - опису
муніципального утворення, як загального, так і спеціального типу, і це, на
нашу думку, повинно перешкоджати прояву регіонального суб'єктивізму при
створення муніципальних в майбутньому.
До
числа факторів, серйозним чином стримують процес муніципалізації Росії
є висока диференціація як регіонів, так і муніципальних утворень
за рівнем соціально-економічного розвитку, що приводить до різного
ресурсному забезпеченню місцевого економічного розвитку. Таким чином,
відсутність обліку специфіки конкретного муніципального освіти може
призвести до наростання проблеми «нефінансована мандатів» - невідповідності
доходної частини місцевого бюджету і питань місцевого значення.
Крім
того, слід особливо підкреслити той факт, що місцева влада у свідомості
російських громадян є логічним «продовженням» органів державної
влади, а не джерелом реалізації власних прав і свобод. Дана ситуація в
більшої частини визначається невідповідністю формальних і неформальних
інститутів, суть якого полягає в запізнюванні і інерційному характер
формування соціокультури суспільства. Саме елементи соціокультури (традиції,
легенди, звичаї) формують неформальні правила. У більшій частині сучасна
соціокультура місцевого співтовариства відчуває сильний вплив традицій
управління, що існували в Радянському Союзі, коли місцеве самоврядування
практично було ліквідовано і існувало лише формально.
Таким
чином, підводячи підсумок розгляду інституційних основ місцевого
самоврядування, необхідно відзначити, що чинне законодавство не
забезпечує системного вирішення проблем управління муніципальним утворенням,
а неформальні правила (традиції, ціннісні орієнтації) не відповідають
ринковим нормам поведінки господарюючих суб'єктів, населення та органів місцевого
самоврядування. Подолання розриву формальних і неформальних інститутів
є довгостроковим завданням, яке може бути дозволена при реалізації
стратегічного управління муніципальним освітою.
Список літератури
Для
підготовки даної роботи були використані матеріали з сайту http://journal.vlsu.ru
[1]
Шаститко А.Є. Неоінстітуціональная економічна теорія, - 2-е изд. Перераб. І доп.
М.: Економічний факультет, ТЕИС, 1999. - 328 с., С. 28
[2]
Веблен Т. Теорія дозвільного класу. - М.: Прогресс, 1994,
[3]
Коуз
Р. Фірма, ринок та право./Пер. з англ. Б. Пінскер; Науч. ред. Р. Левіт. --
Нью-Йорк: Телекс. 1991, 192 с.
[4]
Див докладніше Фактори
стратегічного розвитку/Под ред. проф. Ю.Н. Лапигіна. - Владимир:
Володимирська книжкова друкарня, 2005. - 165 с., С. 132-134
[5]
Див:
Мильніков В.В., Титаренко Б.П., Волочіенко В.А. Системи управління - М.:
Економіка та фінанси, 2002. - 296 с; Лапигін Ю.М. Системне управління
організацією - М.: МГУЕСІ, ВлГУ, виб, 2002. - 180 с.4; Алексєєва М. Б., Балан
С. Н. Основи теорії систем та системного аналізу: Учеб. посібник. -СПб.: СПбГІЕУ,
2002. - 88 с.
[6]
Федеральний закон РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в
Російський Федерації »від 28.07.1995 № 154-ФЗ
[7]
Федеральному законі РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в
Російської Федерації »від 6 жовтня 2003р. № 131-ФЗ
[8]
Побудовано за визначенням МО, регламентованим Федеральним законом РФ «Про
загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації »від
6 жовтня 2003р. № 131-ФЗ.
