ПРОБЛЕМИ ІНТЕГРАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВ В ЄВРОПІ.
У тому чи іншому аспекті проблем інтеграції, у тому числі і західноєвропейської, присвячені сотні книг, автори яких висловлюють самі різні, іноді взаємовиключні погляди.
Після Другої світової війни в червні 1947 року Сполучені Штати Америки висунули так званий план Маршалла і доктрину Трумена, які проклали шлях до створення першого економічних і політичних об'єднань у західноєвропейських державах.
У даній роботі робиться спроба розглянути правові аспекти інтеграційних процесів і теорій, які особливо інтенсивно розвивалися в період підготовки до створення європейських економічних спільнот, їх переростання в єдиний економічний і політичний освіту, і розбіжності між окремими державами-членами, викликані тим, що спільний розвиток неминуче призводило до замахів на їхній національний суверенітет.
Отже, в 1952 році був підписаний договір про створення першого об'єднання - Європейського об'єднання вугілля і сталі (ЄОВС). У 1958 році були підписані договори про створення Європейського еконо-
мічного співтовариства і Європейського об'єднання з атомної енергії.
Європейські співтовариства (ЄС), або так званий "Загальний ринок", є об'єднанням держав, що прагнуть до політичної й економічної єдності при частковому відмову від своїх національних суверенітетів. В "Загальний ринок" входять названі вище об'єднання. Договори про їх створенні були доповнені і розширені так званими Єдиними європейськими актами, які набули чинності у 1978 році.
Спочатку членами об'єднання були шість європейських держав-Бельгія, ФРН, Франція, Італія, Люксембург, Голландія. Пізніше увійшли Данія, Греція, Великобританія, Ірландія, Португалія, Іспанія.
З 1967 року ЄС мають наступні загальні наднаціональні або міждержавні органи:
- Рада міністрів - законодавчий орган;
- Комісію Європейських співтовариств - виконавчий орган. Тільки Комісія має право подавати на затвердження Раді міністрів проекти законів;
- Європейський парламент - контролюючий орган. Він здійснює контроль за діяльністю Комісії та затверджує бюджет;
- Суд Європейських співтовариств - найвищий судовий орган.
І до, і після створення спільнот існували різні інтеграційні теорії і погляди.
Майже одночасно з процесом вироблення основ об'єднання трьох Європейських співтовариств у єдиний організм (Брюссельський договір 1967 року) склалося новий напрямок інтеграційних теорій. Воно знайшло своє вираження в теорії наднаціональності, покликаної пояснити характер відносин в економічних об'єднаннях західноєвропейських держав тим, що вони лише випливають з відносин, властивих членам міжнародних організацій, але розвиваються по шляху, що додає їм більшу спільність, як би що виключає або обмежує можливість виникнення протиріч між ними.
В цей же час почав формуватися функціоналістського напрямок в теорії інтеграції. Невід'ємною складовою частиною цієї теорії є обгрунтування та розробка методів використання правових інститутів для поглиблення інтеграційних процесів шляхом розширення дії європейського права і вдосконалення правових механізмів спільнот з метою подолання розбіжностей в позиціях країн. Цей напрямок одержав назву інтеграції за допомогою права і в даний час домінує в Західній Європі.
Готуючи грунт для створення об'єднань європейських держав, відомий французький державознавець Ж. Бюрдо поширює поняття федералізму на різні форми існуючих тоді державних об'єднань. Він відмовився від трактування теорії федералізму як відноситься тільки до державно-правових інститутів. Створення в 1952 році ЕОУС "лило воду на млин" федералістів. Американський політолог К. Левенштейн вважає новим у структурі ЕОУС те, що "рішення Спільноти впливають на індивідуальні підприємства, без посередництва національних урядів, тобто подібно до того, як акти федерального уряду безпосередньо зобов'язують держави-члени".
Розглянемо таке порівняння.
Органи спільнот подібні до органів федеральної держави в тому сенсі, що вони також засновані на принципі розподілу влад (функцій). У спільнотах виконавча влада належить Комісії, законодавча здійснюється Радою і Парламентом і, нарешті, судова, реалізована Судом спільнот, автономна.
Спочатку Парламент не володів законодавчою владою, зокрема такими елементарними повноваженнями, як законодавча ініціатива та прийняття бюджету. Тільки в квітні 1970 року Європейський парламент отримав деяку можливість впливати на зміст бюджету Співтовариства. Європейський парламент майже позбавлений і другі прерогативи, звичайно що належить вищому представницькому установі. Він має лише обмежене право контролю за діяльністю виконавчих органів спільнот, зокрема в його процедурою передбачена можливість ставити запитання деяким посадовим особам.
Рада є органом визначає політику спільнот, він дійсно орган нормотворчий. Але ж у будь-якому демократичному суспільстві загальновизнано, що законодавчі повноваження можуть належати тільки органу, що було створене на основі загального виборчого права. Рада ж утворюється не народом, а виконавчою владою урядів держав-членів. Таким чином, здійснювана Радою законодавча влада породжена владою виконавчою, що не має законодавчих повноважень в своїх державах.
Розглядати спільноти як освіти, аналогічні федеративного державі, дозволяє і те, що органи спільнот подібно органам федерації, видають норми негайного дії і "самоісполняющіеся". Однак підстави видання таких норм різні. У федеративних державах в принципі існує відносно точний розподіл компетенції між федерацією і суб'єктами федерації. Договори про створення спільнот розподілу компетенції між органами співтовариств і органами держав-членів не передбачають. Видання органами спільнот актів негайного і прямої дії засновано лише на те, що суверенні держави-члени допускають видання цих норм, оскільки не розглядають їх як посягання на свої суверенні права.
І все ж перші кроки на шляху створення Спільного ринку, що виявилися в обмеженні компетенції органів національних держав та їх примушення виконувати приписи установ новостворених об'єднань, загострили суперечки про природу спільнот. Учасниками цих спорів насамперед стали судові органи держав-членів, які при розгляді конкретних справ були змушені визначити своє ставлення до державного суверенітету.
Віднесення спільнот до числа федерацій неминуче передбачає позбавлення держав-членів принаймні в перспективі права бути суверенними. Адже суверенні держави-члени є не менш значущою міжнародної реальністю, ніж спільноти як такі. А оскільки суверенітетів двох порядків бути не може, то передбачається висновок: держави-члени повинні бути позбавлені свого суверенітету. Ось як визначив єдність держав австрійський юрист В. Хойер: "Європейські співтовариства є об'єднанням держав, що прагнуть до політичної й економічної єдності при частковому відмову від своїх національних суверенітетів".
З середини 60-х років у дослідженнях, присвячених Європейських спільнот, все частіше стало відзначатися, що в якихось відносинах вони переростають рамки звичайної міжнародної організації, що органи спільнот в багатьох відносинах, особливо якщо говорити про їх формі, набувають більша схожість з органами державними. Знадобилося нове визначення процесів інтеграції в Європі, що відображає суть цих процесів.
Пошуки нового визначення процесу інтеграції, його специфічного якості, призвели до використання поняття "наднаціонального". Воно неодноразово зустрічалося в політичній, юридичної і соціологічної літератури для характеристики самих різних явищ.
Багато політологів та юристи конкретизували поняття наднаціональності з метою визначення сутності Європейських співтовариств. Швейцарський юрист Д. Сіджанскі стверджував, що ці спільноти слід вважати наднаціональними, тому що вони створюють наднаціональне простір, що виражається в солідарності і триває волі, а також у відсутності права виходу з нього.
Визначення наднаціональності певною мірою відобразило особливості Європейських спільнот - широту компетенції їх органів, обов'язковість їх рішень безпосередньо для громадян держав-членів, можливість представлення спільнот назовні та ін
В основі наднаціональних відносин лежить правовий порядок, що дозволяє органам кооперованих одиниць приймати рішення, які створюють права та обов'язки для громадян і груп, з одного боку, а з іншого - визначають межі своїх повноважень. Починаючи з того моменту, коли частина суверенітету зникла або коли наднаціональні влади можуть звертатися, минаючи національні органи влади, до громадян держав-членів, - у наявності наднаціональний феномен. Але не можна погодитися з положенням, що органи спільнот користуються незвичайної для міжнародних відносин автономією від держав-членів та груп тиску.
Залежність органів спільнот - Комісії, Суду, інших органів від держав-членів випливає з самого порядку формування цих органів. Вона особливо визначена відносно Ради. Більш того, можна сказати, що вона навіть посилилася після створення в 1974 році Європейської ради, рішення якого практично є обов'язковими для всіх органів спільнот.
Д. Сіджанскі стверджував, що наднаціонального Європейського спільнот доводиться відсутністю права виходу з організації. Але, по-перше, у договорах питання про право виходу просто не розглядається. По-друге, міжнародно-правова практика виходить з того, що вихід з організації можливо навіть в тих випадках, коли в засновує договорі це питання не зачіпається. Історія показує, що вихід з Європейських співтовариств держав-членів не настільки вже неможливий. У 1985 році з спільнот вийшла Гренландія, яка є частиною Датського королівства, але з січня 1981 користується правом самоврядування. Данія залишилася в складі спільнот.
При створенні Європейських співтовариств було висловлено бажання прийти до єдиної валюти і валютної політики. Першим кроком на шляху створення Європейської валютної системи було введення в 1971 році європейської валютної одиниці - ЕКЮ. З того часу ЕКЮ використовується як розрахункова одиниця для визначення бюджету "Спільного ринку" і курсів національних валют, а також для здійснення всіх розрахунків і переказів між відомствами ЄС. Вона котирується на європейських біржах. Слід зазначити, що введення нової грошової одиниці не без підстав розглядається як спроба встановити якийсь противагу американського долара.
Однією з особливостей Європейських співтовариств є одночасне дію значної кількості правових норм, що створюються, по-перше, актами, що утворили співтовариства, тобто договорами про освіту спільнот (Паризький договір про утворення ЕОУС 1951 року, Римські договори про утворення ЄЕС і Євратому 1957 ), а також Єдиним європейським актом, підписаним у 1986 році всіма державами - членами спільнот, і по-друге, актами, прийнятими органами Європейських співтовариств на основі наявних у них повноважень. До цього слід додати, що іноді ці повноваження тлумачилися досить вільно і видають їх органи часом виходили за встановлені для них кордони, встановлені договорами, тобто актами, які вимагають не тільки підписання уповноваженими на те особами, а й (принаймні в багатьох країнах) ратифікації в закріпленому конституціями держав-членів порядку.
Таким чином, виникла проблема, з одного боку, правової сили актів Європейських співтовариств, а з іншого - меж можливого дії цього права на держави-члени з урахуванням того, що ці межі можуть не залежати від кожної окремої держави. У зв'язку з цим юристи - прихильники європейської інтеграції висунули в кінці 70-80 років теорію інтеграції за допомогою права.
Основоположні договори не тільки уповноважили органи Європейських співтовариств на видання нормативних актів. Вони зажадали від держав-членів не видавати акти, які суперечать цілям спільнот, і заборонили їм своєю законодавчою практикою сприяти реалізації таких актів.
В результаті того, що правові приписи в Європейських співтовариствах характеризуються прагненням створити "єдиний правовий порядок", вже створена правова система, що виходить за рамки міжнародного права, що зазвичай знаходиться поза національних правових сістем.Необичность ж європейського права проявляється як у власне спільному правовому порядку спільнот , так і в його інтеграції з національними правовими порядками держав-членів.
Спільний правовий порядок утворюється нормами, що належать до трьох великих груп.
1. Первинне право.
Первинне право включає не тільки початкові договори (тобто договори, які заснували спільноти), але і Брюссельський договір 1965 року, який створив єдині Рада та Комісію для трьох спільнот, Люксембурзький договір 1970 року по проблемам бюджету і фінансування і т. д., а також угоди, якою рішення Суду надали "таку ж імперативну силу", як і всім вищезгаданим договорами. У процесі функціонування спільнот договори, які утворили співтовариства, стали розглядатися як договори "особливого роду", що відрізняються від актів міжнародно-правового характеру. У рішенні Суду спільнот 1963 року, наприклад, стверджувалося, що норми цієї групи "більше, ніж угоди, лише створюють взаємні зобов'язання між що беруть участь державами", і що спільноти утворюють "новий правовий порядок, суб'єктами якого є не тільки держави-члени, але також і громадяни ".
2. Похідна право.
Похідна право складають акти, які створені органами спільнот на виконання норм первинного права і для реалізації встановлених ним цілей. До цієї ж групи актів відносяться так звані конвенційні акти, тобто угоди, укладені спільнотами з третіми країнами чи міжнародними організаціями.
Із загального числа норм похідного права необхідно виділити групу норм, обов'язкових для виконання: регламенти, директиви та рішення. Ці норми повинні застосовуватися у всіх державах-членах або безпосередньо (регламенти), або після їх імплементації національними органами. Це випливає як з тексту договорів, так і з рішень Суду. Суд, зокрема, 14 грудня 1971 встановив, що регламент автоматично включається до правовий порядок держав-членів і тим самим скасовує такі, що суперечать положення національного права.
3. Судові норми.
Нормотворча діяльність Суду спільнот зайняла настільки велике місце в діяльності правотворческих органів, що можна розглядати це судове право в якості третьої складової частини права Європейських співтовариств. По-перше, Суд займає особливе місце в інституційній системі спільнот, що дозволяє йому тлумачити і застосовувати норми, не будучи зв'язаним при цьому ніякими іншими установами. По-друге, Суд очолив систему судового контролю, що здійснюється ним при розгляді самих різних позовів. По-третє, особливе місце рішень СУА спільнот обумовлено тим, що судді цього Суду вільні у виборі методів тлумачення виникають перед Судом питань.
Саме Суду спільнот належить провідна роль у реалізації процесу проникнення європейського права в правовий порядок держав-членів. Це досягається чотирма методами: заміною, гармонізацією, координацією і співіснуванням.
Суть заміни повинна полягати в тому, що первинне право, автоматично включаючи в правову систему кожної держави-члена, замінює або позбавляє сили будь-яку норму, йому суперечить. У результаті у всіх державах створюється як би єдина правова база, що є зразком, якому повинне відповідати все інше національне законодавство. У зв'язку з цим всі елементи національного права повинні бути гармонізовані з європейським правом.
Свого роду різновидом методу гармонізації є метод Координації. Його особливість полягає в тому, що він використовується в ситуаціях, коли не виникає потреби в зміні норми національного права, проте вплив цієї норми на суспільні відносини не відповідає загальній ідеї європейського права. У процесах гармонізації та координації велика роль судових органів. Саме судові органи перше стикаються з проблемою протиріччя норм національного права праву спільнот. Ця обставина була врахована творцями Суду спільнот, які наділили його обов'язком забезпечувати дотримання права шляхом тлумачення і застосування Договору про ЄЕС. Звідси були зроблені теоретичні і практичні висновки, спрямовані на розширення впливу інститутів співтовариств за допомогою розширення сфери застосування європейського права.
Визнання норми національного права, що суперечить праву спільнот, фактично означає позбавлення національної норми юридичної сили і заміщення її нормою, сформульованої Судом спільнот при розгляді конкретної справи. Цей правовий порядок дає можливість істотно обмежити повноваження національних нормотворчі органів. Це викликає тривогу прихильників принципів національного суверенітету.
Останній з чотирьох методів проникнення європейського права в правовий порядок держав-членів - метод співіснування. Суть його полягає в тому, що держава-член доповнює норму європейського права національними нормами, що забезпечують більш повне відповідно до європейської норми в специфічних умовах національного права держави-члена.
Вже кілька десятків років існують Європейські співтовариства, і процес правової інтеграції очевидний, але незважаючи на це він стикається зі значним опором впливових кіл практично в усіх державах-членах. В основі цього опору, як видається, лежать економічні інтереси значної частини національних фінансових і промислових сфер.
Опір процесу правової інтеграції виявляється при обговоренні багатьох законопроектів у національних парламентах, розгляд судових справ і, звичайно, у працях тих юристів, які вважають, що ефективний захист національних інтересів неможлива без збереження національного суверенітету.
У чому ж проблема, причина? Ось один із прикладів: Гармонізація національних законодавств - справа далеко не
просте, оскільки воно торкається найбільш вразливі сторони життя різних суспільних верств. Особливу складність представляє ця проблема в галузі тих податкових систем, де питання розподілу державних доходів між прямими і непрямими податками має і соціальні аспекти. Непрямі податки в меншій мірі обтяжують високооплачувані верстви суспільства і міцніше б'ють по бюджету тих, у кого заробітки низькі. До того ж, податкові системи різних країн розвивалися органічно, а тому вони практично не піддаються змінам.
Першим кроком у цьому напрямку стало запровадження в усіх країнах ЄС системи податків на додану вартість як єдиної системи податку з обороту. Перевага цієї системи полягає в тому, що вона дозволяє звільнити товари від податкового тягаря на кордонах і тому є нейтральною по відношенню до їх конкурентоспроможності.
Ще приклад:
Великі неприємності країнам-членам "Спільного ринку" доставляє існування різних стандартів і технічних норм в окремих галузях, як, наприклад, в галузі охорони здоров'я, охорони навколишнього середовища, захисту інтересів споживачів і т. п.
У деяких державах ще зберігаються державні монополії (Франція і Італія - тютюнова промисловість), хоча за договорами ЄС їх варто було б ліквідувати.
Носії теорії інтеграції за допомогою права поставили перед собою завдання розробки методів, які дозволили б згладити виникають протиріччя з тим, щоб вони не перешкоджали процесу європейської інтеграції. Було виділено дві концепції, які об'єднують прихильників інтеграції за допомогою права.
Перша концепція полягає в гармонізації права шляхом зближення національних законодавств. Суть її була викладена вище. Тридцятирічний досвід існування спільнот виявив ряд недоліків у функціонуванні їх органів, негативно позначилися на розвитку інтеграційних процесів. Професор університету штату Міннесота С. Кріслоу найбільшим недоліком вважає недосконалість механізму гармонізації правових норм, тобто механізму, здатного максимально безболісно позбавлятися від не відповідають інтересам спільнот норм і забезпечувати безумовну реалізацію тих правових положень, які сприяють процесу інтеграції.
Суть другої концепції полягає в спробі використати право як основне знаряддя, що забезпечує процеси економічної та політичної інтеграції в Європейських співтовариствах. Пропонується на чільне інтеграційні процеси поставити уніфікацію права, що досягається за допомогою використання єдиної правової техніки. Для цього має бути забезпечене однакове розуміння всіма європейськими юристами основних інститутів права, подібно до того, як юристи американських штатів однаково їх розуміють у силу приналежності до загальної правової школі.
З метою становлення європейського права прихильники інтеграції за допомогою права пропонують встановити максимально жорсткі рамки і правила створення в співтовариствах правових норм, тобто законодавчого процесу.
Передбачається, що розробка і встановлення умов створення та впровадження нормативних актів повинні сприяти зменшенню протиріч між державами-членами, оскільки останні будуть брати участь у всіх стадіях нормотворчості і завдяки цьому поступово зближувати свої позиції. Зближення позицій має відбуватися, і це особливо важливо, в процесі впровадження норм європейського права в національні системи.
Розробка законодавства в ЄС відбувається наступним чином: Першим етапом при розробці законів "Спільного ринку" є
пропозиції Комісії про видання певного закону з чітко розробленими положеннями.
Другий етап - висновок Європейського парламенту за даними пропозицій. Проект закону обговорює Рада міністрів. Якщо Рада міністрів вирішить змінити проект, то це можливо тільки за умови, що дане рішення прийнято одноголосно. Для ухвалення проекту без змін достатньо більшості голосів.
Після схвалення проекту закону Радою міністрів він носить назву "Загальна точка зору Ради міністрів з ..." і знову передається Європейському парламенту із докладною мотивуванням.
Третім кроком є обговорення проекту Європейським парламентом, який має можливість протягом трьох місяців або прийняти цей закон, або відхилити його абсолютною більшістю голосів. При схвалення тексту парламентом Рада міністрів більшістю голосів остаточно схвалює цей закон.
У випадку, якщо парламент пропонує внести зміни в цей проект, відповідно до пропозицій парламенту Комісія протягом місяця допрацьовує проект закону і знову вносить його на розгляд Ради міністрів.
Повільність нормотворчості у спільнотах є, на думку прихильників інтеграції за допомогою права, результатом недосконалості відносин між Радою, Комісією та Парламентом. Головним при цьому є те, що не виявлено ставлення їх верховенства і субординації.
Тим не менше, прийнято цілу низку законодавчих актів "Спільного ринку", що реалізують основні цілі процесу інтеграції.
Як відзначалося, постанови ЄС є законами, які вступають в силу автоматично у всіх країнах-членах і стоять вище національних законів. На відміну від них директиви звертають увагу урядів на необхідність конкретизувати в національному законі положення конкретної директиви. Рішення, прийняті адміністративними органами ЄС, теж мають законну силу.
Законодавчі акти "Спільного ринку" безпосередньо замінюють національні закони країн-членів його в області:
-зовнішньоторговельної політики;
-аграрної політики;
-торговельного та цивільного права (свобода конкуренції, монополії та картелі);
-податкового права (зближення систем податків на прибуток, встановлення рівня податку з обороту і прямі внески до бюджету ЄС);
Право всіх громадян держав-членів без будь-яких обмежень жити і працювати в будь-якій країні - члені "Спільного ринку" також впливає на національні законодавства.
Таким чином, держави-члени Європейських співтовариств відмовилися від свого суверенітету в достатньо великому масштабі. Вони втратили самостійності в зовнішньоторговельної політики, вивели в компетенцію "Спільного ринку" весь комплекс торгового та цивільного права, що регулює конкуренцію.
В області зовнішньоторговельної політики національні уряди мають у своєму розпорядженні наступними можливостями:
-вводити імпортні квоти по товарах з третіх країн;
-укладати договори про так званих "добровільних обмеження експорту" (перш за все з країнами, що мають вкрай низькі ціни на продукцію текстильної та електронної промисловості);
-використовувати за угодою імпортні квоти на торгівлю текстильними волокнами;
Отже, незважаючи на існування великих перешкод, Європейські співтовариства роблять усе можливе для досягнення своїх цілей - створення єдиного ринку. У щоденній практиці ж країн проблема колізії національного права окремих держав до законодавства "Спільного ринку" означає, що вкрай необхідно постійно проводити консультації: які загальноєвропейські правила існують в тій чи іншій сфері і як вони доповнюють або змінюють національне законодавство з того чи іншого питання; цілком природно, Суду співтовариств необхідно реалізовувати процес проникнення європейського права в правовий порядок держав-членів ЄС за допомогою методів, розглянутих вище.
У роботі були розглянуті правові аспекти інтеграційних процесів в Європі: інтеграційні теорії вчених-юристів, проблема суверенітету, узгодження правових норм Європейських співтовариств до законодавства держав-членів "Спільного ринку" і методи реалізації процесу проникнення європейського права в правовий порядок цих країн.